國外應(yīng)急管理體制特點(diǎn)及啟示
國外應(yīng)急管理體制特點(diǎn)及啟示
■趙歌今 步連增
吳大明 趙 曉
應(yīng)急管理是指為了有效應(yīng)對突發(fā)事件，維護(hù)國家社會安全、保障人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，由政府或相關(guān)部門機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的一系列活動總稱，主要包括應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障和善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代化國家中，應(yīng)急管理職能是公共管理職能的重要組成部分，后者和政治職能、經(jīng)濟(jì)職能一起，共同構(gòu)成了現(xiàn)代化國家的基本職能。在工業(yè)化進(jìn)程中，各國都非常重視應(yīng)急管理工作，基本形成了具有各國特色的全方位、多層次和立體化應(yīng)急管理體制。研究國外應(yīng)急管理體制，可以為促進(jìn)我國應(yīng)急管理工作發(fā)展完善提供參考借鑒。
關(guān)鍵詞
體制特點(diǎn)
應(yīng)急管理職能是國家公共管理職能的重要組成部分，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。目前，國外應(yīng)急管理模式主要有美國模式、日本模式、俄羅斯模式。三種模式各具特色，對加強(qiáng)我國應(yīng)急管理政策研究、推動法律法規(guī)優(yōu)化整合、加大宣傳教育培訓(xùn)力度及夯實(shí)社會化基礎(chǔ)具有重要借鑒意義。
一、美國、日本、俄羅斯體制概要
根據(jù)相關(guān)資料和研究成果，目前國外應(yīng)急管理體制主要有三種：美國模式，突出州和地方政府的自主管理；日本模式，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理；俄羅斯模式，實(shí)行自上而下的垂直管理。
美國：
以州和地方政府為主以聯(lián)邦政府為輔
美國是應(yīng)急管理體制建立較早的國家。應(yīng)急管理體系由聯(lián)邦、州和地方政府（市、縣、社區(qū)）三個層級組成。在聯(lián)邦政府層面，應(yīng)急管理工作主要由國土安全部負(fù)責(zé)。其下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）是聯(lián)邦層面應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與重大災(zāi)害相關(guān)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)及民防工作，通過全過程應(yīng)急管理，領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦政府各部門共同應(yīng)對超出各州應(yīng)對能力的重大自然災(zāi)害和火災(zāi)爆炸事件，實(shí)現(xiàn)保護(hù)各種設(shè)施、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的目標(biāo)。FEMA成立于1979年，2003年并入國土安全部，其主要負(fù)責(zé)人由美國總統(tǒng)直接任命。在州及地方政府層面，均設(shè)有不同規(guī)模的應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)人由各州州長及地方政府領(lǐng)導(dǎo)任命。
在實(shí)際運(yùn)行過程中，美國應(yīng)急管理工作主要由州和地方政府承擔(dān)。州及地方政府有很大的自主權(quán)，一般災(zāi)害的應(yīng)急指揮權(quán)也屬于事發(fā)地政府。地方政府僅在其無法應(yīng)對災(zāi)害時才向州或聯(lián)邦政府提出援助請求。接到救援請求后，州或聯(lián)邦政府會按照法律規(guī)定和程序，調(diào)用相應(yīng)資源予以增援。此外，美國各州及地方政府通過簽訂應(yīng)急互助協(xié)議等方式，建立了較為完善的區(qū)域協(xié)調(diào)互助機(jī)制，確保一個地區(qū)在應(yīng)對災(zāi)害時可以獲取更多的應(yīng)急支援。通過突出屬地管理，美國建立了以州和地方政府為骨干和主力，以聯(lián)邦政府為輔助的應(yīng)急管理體制。
除了以屬地管理為主外，美國應(yīng)急管理體制還有兩個顯著的特點(diǎn)，即分級響應(yīng)和標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行。分級響應(yīng)是根據(jù)事件的嚴(yán)重程度和公眾的關(guān)注程度，在同一級政府的應(yīng)急響應(yīng)中，根據(jù)不同的響應(yīng)級別實(shí)時響應(yīng)。標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行指的是在整個應(yīng)急響應(yīng)過程中，包括人員調(diào)度、物資調(diào)撥、信息共享、術(shù)語代碼使用、文件記錄和發(fā)布格式等，都要遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序。
日本：
建三級應(yīng)急管理體制推行相互協(xié)作模式
近年來，日本逐步建立了以首相為最高指揮官、內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)、通過中央防災(zāi)委員會等制定對策、突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理的中央、都道府縣、市町村三級應(yīng)急管理體制。
在中央一級，由中央防災(zāi)委員會負(fù)責(zé)制定防災(zāi)基本計(jì)劃和防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃。在地方一級，由于日本實(shí)行地方自治體制，地方根據(jù)國家防災(zāi)基本計(jì)劃的要求，并結(jié)合本地區(qū)的特征，制定本地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃。
當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時，首相首先征詢中央防災(zāi)委員會意見，然后決定是否在內(nèi)閣府成立緊急救災(zāi)對策總部進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，并在災(zāi)區(qū)設(shè)立緊急救災(zāi)現(xiàn)場指揮部，以便就近指揮。內(nèi)閣府作為應(yīng)急管理中樞，承擔(dān)匯總分析日常預(yù)防預(yù)警信息、制定防災(zāi)減災(zāi)政策以及中央防災(zāi)委員會日常工作的任務(wù)。各類突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置，由各牽頭部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，實(shí)行相對集中管理。例如，內(nèi)閣府牽頭無明確主管部門負(fù)責(zé)事件的應(yīng)急救援工作，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省牽頭負(fù)責(zé)生產(chǎn)事故的應(yīng)急救援工作，總務(wù)省消防廳牽頭火災(zāi)、化學(xué)品等工業(yè)事故的應(yīng)急救援工作。
此外，全國47個都道府縣、2000多個市町村相互簽訂了72小時相互援助協(xié)議。通過相互協(xié)作模式，日本聯(lián)合防災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理體制已經(jīng)覆蓋到基層組織。
俄羅斯：
建四級垂直管理機(jī)構(gòu)橫向協(xié)調(diào)縱向貫通
俄羅斯是世界上少數(shù)幾個為了災(zāi)害的預(yù)防和管理，在各級政府中建立專門服務(wù)機(jī)構(gòu)的國家之一。
自20世紀(jì)90年代初以來，俄羅斯逐漸建立了以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會議為決策中樞，以緊急情況部為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦安全局、國防部、外交部、情報(bào)局等權(quán)力執(zhí)行部門協(xié)調(diào)配合的垂直型應(yīng)急管理體制。
聯(lián)邦安全會議由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，是保障國家安全的整個國家機(jī)制的核心，下設(shè)12個常設(shè)的跨部門委員會，職能涵蓋了從國家安全情報(bào)的收集與分析、突發(fā)事件預(yù)測、制定應(yīng)急預(yù)案，到形成實(shí)際決策、協(xié)調(diào)行動、決策效果評估等應(yīng)急管理的全部環(huán)節(jié)。
緊急情況部是俄羅斯應(yīng)對災(zāi)害事件的組織核心，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、技術(shù)性突發(fā)事件和公共安全事件的預(yù)防和救援工作，在必要時可調(diào)用本地資源，并可通過總理辦公室請求獲得國防部或內(nèi)務(wù)部的支持。
在縱向組織體系上，俄羅斯在俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區(qū)等）、城市和基層村鎮(zhèn)四級設(shè)置了垂直領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。為強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和統(tǒng)一性，緊急情況部在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了8個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心的應(yīng)急管理工作由緊急情況部的區(qū)域分部負(fù)責(zé)。聯(lián)邦、區(qū)域、聯(lián)邦主體和城市緊急情況機(jī)構(gòu)下設(shè)指揮中心、救援隊(duì)、信息中心、培訓(xùn)基地等管理和技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，確保緊急情況部發(fā)揮中樞協(xié)調(diào)作用。
在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，俄羅斯還建有“全國緊急情況預(yù)防和應(yīng)對體系（USEPE）”，覆蓋了俄羅斯聯(lián)邦的各個行政區(qū)劃單位，形成了橫向協(xié)調(diào)、縱向貫通的全國應(yīng)急管理組織體系。
二、工業(yè)化國家應(yīng)急管理體制的共性特點(diǎn)
統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)聯(lián)動并舉
對于應(yīng)急管理工作，國外基本都由政府首腦擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，成立國家層面的管理機(jī)構(gòu)并進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。例如，美國應(yīng)急管理體制以總統(tǒng)為核心，以國土安全部為決策中樞；俄羅斯和日本由總統(tǒng)和內(nèi)閣首相作為應(yīng)急管理的最高指揮官。由國家最高領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作，能較好地樹立權(quán)威、調(diào)動資源并妥善處置。此外，美國、日本、俄羅斯等國均設(shè)立了中樞機(jī)構(gòu)，采取縱橫結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)式應(yīng)急管理模式，注重地方管理體制系統(tǒng)與中央管理體制系統(tǒng)的對接，提升了緊急狀態(tài)時的社會整體聯(lián)動能力。
全過程管理和關(guān)口前移并行
西方發(fā)達(dá)國家注重將災(zāi)害事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等職責(zé)統(tǒng)一起來，真正實(shí)現(xiàn)了事件預(yù)防、應(yīng)對和恢復(fù)的綜合性和全方位性。同時加強(qiáng)關(guān)口前移，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管理的重要性，從以事件管理為主向事件管理與風(fēng)險管理并重轉(zhuǎn)變，如美國推行國家戰(zhàn)略風(fēng)險評估，從更基礎(chǔ)的層面避免或減少威脅國家和公眾的事件發(fā)生。在英國，由內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處制定“國家風(fēng)險評估”工作規(guī)程，確定了五年內(nèi)的風(fēng)險并繪制了80個危害和威脅風(fēng)險矩陣，提升了政府部門的應(yīng)急準(zhǔn)備能力和決策能力。
行政管理與社會化服務(wù)并存
在橫向管理組織體系方面，注重發(fā)揮國家層面的應(yīng)急協(xié)調(diào)能力；在縱向管理體系方面，注重發(fā)揮地方的管治作用與調(diào)動社會力量的參與。
在歐美主要發(fā)達(dá)國家，非政府組織、私人組織以及民眾力量參與應(yīng)急救援的情形非常常見。如美國特別注重發(fā)揮紅十字會、紅新月會、救世軍等慈善性組織的作用，并成立“全國災(zāi)害志愿行動組織”，通過合作、溝通、協(xié)調(diào)、協(xié)作的方式參與到災(zāi)害事件救援中。日本《災(zāi)害對策基本法》明確了地方公共團(tuán)體、區(qū)域公共團(tuán)體、防災(zāi)重要設(shè)施的管理者及市民在防災(zāi)上的責(zé)任。
制度建設(shè)與程序化運(yùn)作并重
經(jīng)過長期的發(fā)展和完善，工業(yè)化國家持續(xù)加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)事件的制度和法規(guī)建設(shè)，遵循流程管理思想，形成了包含監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置、反饋評估、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)和社會動員等在內(nèi)的制度體系。同時，加強(qiáng)制度的程序化運(yùn)作，如美國應(yīng)急現(xiàn)場指揮官的確認(rèn)遵循以下程序：如果突發(fā)事件只是與一個單位有關(guān)，由最先到達(dá)現(xiàn)場的資深應(yīng)急管理人員或事發(fā)轄區(qū)的主管擔(dān)任；如果突發(fā)事件涉及多個單位，通常會根據(jù)法律規(guī)定來指定指揮官；如果突發(fā)事件范圍較大或較復(fù)雜，負(fù)責(zé)單位應(yīng)指派級別和資歷更高人員接替先前人員擔(dān)任現(xiàn)場指揮官，同時，先前的現(xiàn)場指揮官應(yīng)提交一份現(xiàn)場應(yīng)急工作開展情況的完整簡報(bào)，并將指揮權(quán)限交接告知所有應(yīng)急管理參與人員。這種程序化運(yùn)作方式避免了負(fù)責(zé)人之間的推諉扯皮，在搶救生命、減少損失、消除恐慌和恢復(fù)秩序等方面具有重要作用。
三、對我國應(yīng)急管理工作的啟示
他山之石，可以攻玉。近年來，部分國家的應(yīng)急管理工作取得了較大發(fā)展和進(jìn)步，一方面是由于不斷總結(jié)事件（事故、災(zāi)害等）應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另一方面是由于持續(xù)完善法律體系和創(chuàng)新體制機(jī)制。因此，在借鑒國外體制特點(diǎn)和優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，可從加強(qiáng)政策研究、法律法規(guī)優(yōu)化整合、宣傳教育培訓(xùn)以及提升基層應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性地位和社會化水平四個方面，進(jìn)一步強(qiáng)化我國應(yīng)急管理工作。
加強(qiáng)政策研究
應(yīng)急管理工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，涉及應(yīng)急預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等環(huán)節(jié)，需要持續(xù)開展理論研究和創(chuàng)新，為頂層設(shè)計(jì)提供理論基礎(chǔ)支撐。
一是建立健全政策研究專門機(jī)構(gòu)。著眼于應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能職責(zé)定位，統(tǒng)籌整合相關(guān)單位政策研究力量，優(yōu)化政策研究團(tuán)隊(duì)。二是推動政策研究與課題研究深度融合。統(tǒng)籌各單位、各部門課題研究，協(xié)調(diào)建立應(yīng)急管理課題數(shù)據(jù)庫，避免重復(fù)研究。加強(qiáng)課題設(shè)計(jì)，提升課題研究的效能，增強(qiáng)政策研究的針對性和實(shí)效性。三是推動政策研究與法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的深度融合。推動將重大政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，為應(yīng)急管理工作提供制度和法律保障，確保重大改革于法有據(jù)。四是加強(qiáng)應(yīng)急管理政策研究交流。加強(qiáng)與其他部委和科研院校的溝通聯(lián)系，發(fā)揮專家學(xué)者的理論優(yōu)勢，以更寬廣的視野推動應(yīng)急管理政策研究。建立健全調(diào)研成果、課題研究成果交流制度，提升政策研究的理論水平。
優(yōu)化整合法律法規(guī)
西方主要發(fā)達(dá)國家在開展應(yīng)急管理工作時堅(jiān)持“立法先行”，通過立法工作明確了各層級政府的應(yīng)急管理主體職能和處置權(quán)限，明晰了行政緊急權(quán)和公民合法權(quán)益，最大限度地調(diào)動了市場機(jī)制，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，確保了應(yīng)急管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。
當(dāng)前，我國應(yīng)急管理涉及的法律有以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為主的7部法律和10多部行政法規(guī)，這些法律和行政法規(guī)“專門性強(qiáng)、綜合性弱”的特點(diǎn)較為突出，需要進(jìn)一步優(yōu)化整合，以適應(yīng)將防災(zāi)減災(zāi)工作上升為國家應(yīng)急管理工作層次的需求。同時，需要對現(xiàn)有法律、制度、措施、規(guī)劃等進(jìn)行修改完善。
一要加強(qiáng)應(yīng)急管理立法框架體系研究。堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的原則，研究提出應(yīng)急管理法制建設(shè)總目標(biāo)、總框架，明確重點(diǎn)項(xiàng)目和完成時限，推動形成系統(tǒng)完備、內(nèi)容科學(xué)、銜接配套、切實(shí)管用的應(yīng)急管理法律體系。二要加快重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域立法工作，圍繞機(jī)構(gòu)改革涉及的法律法規(guī)和應(yīng)急管理薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)推進(jìn)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《消防法》《安全生產(chǎn)法》《自然災(zāi)害救助條例》和《安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的制修訂工作，健全完善災(zāi)害保險法和再保險法。三要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。牢牢把握新時代應(yīng)急管理的主要矛盾和突出問題，綜合運(yùn)用立改廢釋補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、防風(fēng)險。健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，探索建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)、委托立法、委托調(diào)研等制度。
加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)
增強(qiáng)公眾的應(yīng)急意識，提高其應(yīng)急技能水平，加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)是必經(jīng)之路。當(dāng)前，我國的應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn)，無論是廣度還是深度，都與國外發(fā)展較快的國家有一定差距。因此，要以問題為導(dǎo)向，盡快補(bǔ)齊短板。
一要加強(qiáng)應(yīng)急宣傳教育。健全宣傳教育網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)加大應(yīng)急科普宣教“進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠礦、進(jìn)農(nóng)村”的工作力度；加大社會宣傳力度，增強(qiáng)群眾的安全意識，提高群眾的自救互救能力；普及安全知識，營造“全社會普及、全社會參與、全社會受益”的濃厚氛圍。二要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。對應(yīng)急管理工作相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理人員、應(yīng)急救援人員、應(yīng)急保障人員等開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，盡快熟悉應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急程序，提升應(yīng)急能力。三要加強(qiáng)應(yīng)急演練。通過常態(tài)化的應(yīng)急演練，進(jìn)一步完善各類應(yīng)急機(jī)制，提高企業(yè)職工和社會公眾應(yīng)對各類突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力、應(yīng)急處理能力和協(xié)調(diào)配合能力。
堅(jiān)持重心下移
關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明指出，按照分級負(fù)責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援。這一說明基本明確了中央和地方在災(zāi)害管理方面的事權(quán)關(guān)系。同時，鑒于一般性災(zāi)害較多、特別重大災(zāi)害偶發(fā)的實(shí)際情況，應(yīng)急管理工作的重心應(yīng)堅(jiān)持下移，更加突出基層應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性地位。因此，一要優(yōu)化各級地方政府資源配置，提高地方政府和基層相關(guān)部門獨(dú)立處置一般性災(zāi)害的能力。二要逐步將應(yīng)急管理工作與網(wǎng)格化管理結(jié)合起來。可借助安全生產(chǎn)網(wǎng)格，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和管理手段，提高應(yīng)急管理精細(xì)化水平。三要增強(qiáng)基層的防災(zāi)救災(zāi)意識，提高其互助能力。不斷拓寬應(yīng)急管理中社會協(xié)同和公眾參與的路徑，將居民的“自救”、鄰里社區(qū)的“共救”與政府的“公救”有機(jī)結(jié)合起來，突出“自救”與“共救”能力，穩(wěn)步提升應(yīng)急管理工作的社會化水平。
