礦難發(fā)生后應當由誰(shuí)來(lái)承擔責任？這個(gè)表面上顯而易見(jiàn)的問(wèn)題其實(shí)有其值得思考的多個(gè)維度。從目前已經(jīng)處理的情況來(lái)看，礦難的法律責任由礦主來(lái)承擔，某些政治責任由部分政府官員來(lái)承擔，而經(jīng)濟責任則出現礦主與政府分擔的情況。其中，前兩者的責任受到普遍認可，而政府的經(jīng)濟責任分擔則引發(fā)了法律與其他方面的討論。例如，據媒體報道，目前山西、河北等省規定，煤礦每工亡1名職工，賠償不低于20萬(wàn)元；河北省還規定，非煤礦山每工亡1名職工，賠償不低于15萬(wàn)元，由用人單位承擔賠償責任。在實(shí)際操作上，有的煤礦參加了工傷保險，先由工傷保險基金支付工傷保險待遇，再由礦主補足至20萬(wàn)元。由于重特大礦難賠償數額巨大，礦主無(wú)力承擔賠償責任，且因沒(méi)有參加工傷保險，最終只能由政府負責賠償責任。如新疆神龍礦難、廣東興寧礦難都是由政府買(mǎi)單的。有人稱(chēng)，這是“老板發(fā)財，政府發(fā)喪”。
政府分擔經(jīng)濟責任的做法在法律上并沒(méi)有明確的“說(shuō)法”，可以將之認定為一種“撫恤”，也可以認為政府存在潛在或直接的責任。無(wú)論如何，政府的介入事實(shí)上提高了補償的額度，往往可以起到平息社會(huì )對政府的責難之聲。然而，正是因為對政府出錢(qián)的行為沒(méi)有清楚的說(shuō)明，引發(fā)了對政府補償標準的合法性與正當性的置疑。

政府補償的合法性置疑

對政府補償的合法性置疑主要是針對補償標準不統一，與其他相關(guān)法律法規沖突的情況，具體表現為2個(gè)問(wèn)題：第一，各種賠償標準的公平性由什么來(lái)確定？第二，當標準不一致時(shí)應當如何選擇？
就第一個(gè)問(wèn)題而言，同樣的傷害應當產(chǎn)生同樣的救濟是一項基本原則，但是這項原則的重點(diǎn)是“同樣”。如果是不同的損害，那么結果就應該另當別論。這個(gè)問(wèn)題其實(shí)涉及到損害賠償的構成要件，應當是以結果論還是以損害行為的屬性論。假設按損害后果論，如果同樣造成了殘疾的后果，但是行為的出發(fā)點(diǎn)不同，也應當承擔一致的后果；以行為的性質(zhì)為標準，則只要行為是相同的，不論結果如何，都應當承擔一致的后果。從《工傷保險條例》看，是以行為屬性為標準的。但是對行為的屬性沒(méi)有進(jìn)一步劃分，例如不同類(lèi)別的工傷危險性不一樣，所以，從分類(lèi)來(lái)看仍缺乏科學(xué)性。各地方的變通，主要是增加了分類(lèi)的復雜性，例如按照行業(yè)(煤礦)來(lái)區別。
由此可見(jiàn)，如果將礦難與其他行業(yè)的工傷損害賠償進(jìn)行區別，原則上應當是允許的。對地方法規變通上立法的合法性進(jìn)行檢驗的標準是：地方的規定是否符合《立法法》所限制的范圍，包括立法主體資格、立法的范疇等。如果符合，則可以；如果違背，則屬于越權。法律面前平等的標準不應當局限在平均，例如對礦工的工傷賠償與對公務(wù)員的工傷賠償在數字上的一致。差別對待有時(shí)候是為了適應事物的差異屬性，也是一種平等。除了一些最為根本的分類(lèi)之外，例如對人種與性別的分類(lèi)外，一般的分類(lèi)體現了平等（差異）而不是歧視。此外，工傷賠償的標準還與以下條件有關(guān)：（1）工傷賠償的契約屬性；（2）工傷賠償作為國家立法規定時(shí)所體現的民意。所以，我認為，平等與否，主要是看合法與否。

政府補償的正當性置疑

對政府補償的正當性置疑，事實(shí)上更值得我們注意。表面上看，如果工傷賠償的數額過(guò)高，就會(huì )出現政府埋單的情況。但是政府是否應當埋單，取決于：（1）政府對事件所造成的后果是否存在明示或默示的責任；（2）政府所支付的究竟屬于撫恤還是賠償；（3）拋開(kāi)具體問(wèn)題，從一般立法政策出發(fā)，如何處理礦難等所造成的損害后果最有利于行業(yè)發(fā)展，有利于礦工、政府與國家利益。
首先，政府對礦難等事故的責任屬性主要是監管不力，與礦難無(wú)直接關(guān)聯(lián)。如果政府應當承擔責任，責任的方式應當為政治責任。除非政府的作為或不作為直接導致對人損害，這種情況下，應當按照國家賠償來(lái)支付損害賠償。
目前，政府將所支付的費用稱(chēng)為撫恤金，在法律上依據不足，實(shí)際上也是在為不能支付的直接責任人代償損害賠償。根據《勞動(dòng)法》與《工傷保險條例》，對工傷死亡家屬的撫恤應當主要來(lái)源于工傷保險基金；未參加工傷保險的，由用人單位支付?！豆ｋU條例》還提供了一整套計算撫恤金的公式?？梢?jiàn)，政府在此范圍外所提供的撫恤，顯然超越了法律的授權。不但如此，由于政府的撫恤來(lái)自于公共財政，實(shí)則不可避免地挪用了其他納稅人的稅金。由于政府的“撫恤”通常發(fā)生在礦主無(wú)力支付賠償（例如在未參加工傷保險的情況下）時(shí)，所以直觀(guān)上構成了政府為違法礦主埋單的結果。
法律與政策的設定應當達到懲惡揚善的作用。但是，如一再發(fā)生的悲劇所證實(shí)的，無(wú)論是對礦主的懲戒還是政府的埋單行為，都非但未能有效地抑制黑煤窯或其他違法開(kāi)采，也沒(méi)有實(shí)現對礦工人身安全的有效保障。無(wú)庸諱言，政府在此過(guò)程中頗有“吃力不討好”的壓力。究其根本，就在于懲罰礦主與政府替礦主埋單的政策與規定本身存在問(wèn)題。
其次，提高賠償產(chǎn)生2種后果：其一，導致礦主提前轉移資產(chǎn)；其二，對沒(méi)有主觀(guān)過(guò)失的礦主，礦難的損害都由其來(lái)承擔也是不適當的。當然，除此之外，如果礦難家屬普遍產(chǎn)生由政府兜底的“預期”，那么政府就必須用公共財政來(lái)支付賠償。這就導致“拆西墻補東墻”“將手伸到別人口袋拿錢(qián)”的后果，引起進(jìn)一步的合法性置疑。
事實(shí)上，任何懲戒性條款的效用都取決于外部的制度條件，包括追查的可能性、懲戒與利益權衡孰輕孰重，以及相對人本身的自我約束機制、其他外部條件對危害行為的制約等等。有政府“兜底”，礦主們規避懲罰的最佳選擇也傾向于“藏匿資金”與“潛逃”，或者“搞定某些權威”，而非及時(shí)補償礦難工人。

礦難責任分擔的法律思路

如果我們將礦難視為一種悲劇，那么對礦難責任的分擔事實(shí)上應當考慮礦主、礦工、政府與社會(huì )四重層面。
比較而言，工傷保險仍是解決礦難賠償責任的理想選擇。從目前已經(jīng)發(fā)生的礦難可以看到，凡是參加了工傷保險的煤礦，其賠償基本上沒(méi)有動(dòng)用政府的財政資金，政府除了承擔政治責任、社會(huì )責任（主要是處理善后、組織賠償），并沒(méi)有承擔直接的經(jīng)濟責任，其行為的正當性因而得到社會(huì )的公認。
由于工傷保險實(shí)行完全的雇主繳費，因而首先體現了雇主的責任。如果在重特大事故發(fā)生后，工傷保險能夠承擔全部或大部分賠償責任，礦主的安全風(fēng)險就全部或大部分轉移給了工傷保險基金。這樣，礦主則不必以潛逃來(lái)逃脫責任，而會(huì )選擇積極配合的方式來(lái)處理善后事務(wù)。但如果礦主在參加了工傷保險，履行了繳費義務(wù)后，仍需要承擔主要的賠償責任，則前述困境仍不能通過(guò)工傷保險予以解決。從工傷保險的基金規模、覆蓋范圍來(lái)看，即使再提高一定的待遇標準，工傷保險也仍然可以保障賠付需要。因此，更科學(xué)地設置工傷保險的待遇標準，有助于解決礦難后的賠償問(wèn)題。
基于采礦業(yè)的高危險性，礦主除了承擔工傷保險責任以外，可以令其承擔額外的或者附加的經(jīng)濟賠償責任。為了避免“政府埋單”的現象，可以在工傷保險制度中特別作出規定，或者借鑒《建筑法》第四十八條“建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”的規定，將這種額外的或者附加的經(jīng)濟賠償責任通過(guò)人身保險的方式分擔。
工傷保險實(shí)行浮動(dòng)匯率制度，和人身保險的費率確定原則一致，即危險越大，費率越高。但工傷保險目前的浮動(dòng)匯率僅和事故的發(fā)生相聯(lián)系，比較單一，可以借鑒人身保險的費率確定因素，即考慮參保單位的安全設施和運行風(fēng)險狀況。即使參保單位沒(méi)有發(fā)生工傷事故，但存在重大安全隱患、運行風(fēng)險高的，也應當提高其費率。這樣，強制參加工傷保險及人身保險，可以有效提高礦主對安全的自我約束意識，形成法律之外的監督機制。
對某些危險性行業(yè)附加賠償標準或實(shí)行強制性保險，將導致這些產(chǎn)業(yè)的門(mén)檻提高，這將為礦業(yè)的主體安全設置一定的屏障。如果礦主在開(kāi)業(yè)時(shí)就無(wú)法支付保險金，那么其基本的資信安全就值得懷疑。如果礦主滿(mǎn)足了開(kāi)業(yè)時(shí)以及其后對礦工保險的要求，一旦發(fā)生工傷事故，憑借工傷保險或者工傷保險與人身保險的雙重保障，礦工的賠償可以得到充分保障。如此一來(lái)，風(fēng)險（賠償）轉移至工傷保險基金及商業(yè)保險公司，不但避免了政府“撫恤”的灰色屬性，而且減輕了政府的監管難度。這種由市場(chǎng)關(guān)系所主導的自生自發(fā)的秩序，應當成為我國安全生產(chǎn)立法的一個(gè)導向。事實(shí)上，我們從美國對“9·11”的處理來(lái)看，保險公司同樣承擔了撫恤的主要部分，從而大大減少了政府與社會(huì )的壓力。
無(wú)論是工傷保險，還是強制的人身保險，都只能適用于合法礦山企業(yè)。對于非法礦山企業(yè)來(lái)說(shuō)，其工傷賠償責任主要應由礦主承擔。政府沒(méi)有盡到杜絕和及時(shí)取締非法企業(yè)的監管義務(wù)，應當承擔保障賠償的責任?？煽紤]在財政預算中設立危機事件處理專(zhuān)項資金，以此保障非法礦企的工傷事故賠償。作為非法從業(yè)人員的勞動(dòng)者，也應當承擔一定的損失。
總之，處理礦難賠償應當將之投放于礦難產(chǎn)生的法律、經(jīng)濟與社會(huì )環(huán)境中來(lái)思考，試圖尋找最有可能促使法律實(shí)現的經(jīng)濟環(huán)境與社會(huì )環(huán)境。作為一種制度性試驗，政府埋單與加強懲罰都被證明無(wú)法實(shí)現上述目標，應當嘗試包括工傷保險、附加強制性保險一類(lèi)可能促使礦主—社會(huì )—政府有效互動(dòng)的制度性方案。