2007年4月，一起劣質(zhì)安全帽引發(fā)的事件被炒得沸沸揚揚。浙江一個(gè)建筑工地的工人，被吊裝過(guò)程中不慎落下的鋼筋擊中，安全帽被砸穿，鋼筋穿過(guò)腦部，救治無(wú)效后死亡。本應是生命最后一道防線(xiàn)的安全帽，緣何如此不堪一擊？企業(yè)購買(mǎi)劣質(zhì)安全帽，是產(chǎn)品制假技術(shù)高超造成真假難辨，還是漠視生命明知故犯？勞動(dòng)防護用品使用的監管為何出現漏洞？
國家質(zhì)檢總局曾在2003年，對安全帽質(zhì)量狀況進(jìn)行抽查，結果是合格率不到80%。以我國每年約5000萬(wàn)只的安全帽消耗量來(lái)計算，會(huì )有近1000萬(wàn)頂不合格的安全帽，以庇佑生命為名戴在工人頭上。在危險降臨時(shí)，無(wú)法起到最后一道防線(xiàn)的作用，可以說(shuō)，這是一個(gè)潛藏的巨大安全隱患。在市場(chǎng)經(jīng)濟下，終端消費決定生產(chǎn)制造，企業(yè)對低價(jià)格的盲目需求，促進(jìn)了劣質(zhì)產(chǎn)品的泛濫。只有抓住對終端消費的監管，才能從根本上杜絕假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)。
某市對47家廠(chǎng)礦個(gè)體防護用品的配備和使用情況進(jìn)行了調查，結果顯示：個(gè)體防護用品配備率為54.5%，已發(fā)放的使用率僅為38.7%。這兩個(gè)數字可以反映出，勞動(dòng)防護用品使用情況不容樂(lè )觀(guān)。除了浙江“安全帽”事件反映的企業(yè)不舍得投入，不按規定采購勞動(dòng)防護用品外，勞動(dòng)者自身防護意識淡薄，“領(lǐng)而不用”現象，以及勞動(dòng)防護用品使用不當等問(wèn)題也相當普遍。使用企業(yè)的這些問(wèn)題，除了自身不重視對勞動(dòng)防護用品的管理外，也反映出監管部門(mén)對企業(yè)勞動(dòng)防護用品使用情況監管不到位。

體制沿革
發(fā)現問(wèn)題，需要追溯歷史。我國對勞動(dòng)防護用品的監管，歷經(jīng)了多次變革。上世紀50年代，國務(wù)院通過(guò)的《工廠(chǎng)安全衛生規程》《建筑安全工程安全技術(shù)規程》中，對勞動(dòng)防護用品的配備和使用做出了非常具體的規定，要求用人單位在供給職工適用有效的防護用品時(shí)，明確規定發(fā)放、保管、檢查和使用的辦法。60年代，原勞動(dòng)部頒發(fā)《國營(yíng)企業(yè)職工個(gè)人防護用品發(fā)放標準》。80年代，原勞動(dòng)人事部、國家經(jīng)委、商業(yè)部、全國總工會(huì )聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于改革職工個(gè)人勞動(dòng)防護用品發(fā)放標準和管理制度的通知》及一系列規定辦法。其中明確了一個(gè)概念，勞動(dòng)防護用品不是可有可無(wú)的職工福利，而是與職工安全和健康息息相關(guān)的不可缺少的必備裝備。此后，原勞動(dòng)人事部、商業(yè)部、標準總局聯(lián)合頒布《勞動(dòng)防護用品產(chǎn)品質(zhì)量監督檢驗暫行管理辦法》，將勞動(dòng)防護用品管理工作，上升到標準化管理的高度。80年代末期，國務(wù)院頒布《工業(yè)產(chǎn)品許可證試行條例》，對勞動(dòng)防護用品實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度，為勞動(dòng)防護用品的質(zhì)量管理奠定了堅實(shí)的基礎。此后，由于國務(wù)院機構改革，對勞動(dòng)防護用品的監管工作，在1999年轉移到國家經(jīng)貿委，2001年又劃轉到新成立的國家安全生產(chǎn)監管局。2002年，《安全生產(chǎn)法》頒布，其中明確規定安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)，有職責監督企業(yè)的勞動(dòng)防護用品使用情況。2003年，國家取消了對勞動(dòng)防護用品生產(chǎn)和銷(xiāo)售企業(yè)的行政許可制度。2005年，國家安全監管總局頒布1號令《勞動(dòng)防護用品監督管理規定》，對特種勞動(dòng)防護用品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行安全標志管理。
歷經(jīng)國務(wù)院體制的多次變革，特別是勞動(dòng)防護用品生產(chǎn)企業(yè)的行政許可制度取消后，一些人認為失去了源頭監管的有力手段，監管總體弱化。大部分省份的安全監管部門(mén)，在總局1號令出臺前，沒(méi)有采取什么動(dòng)作，好的可能在日常監管中加入一條對勞動(dòng)防護用品的監督檢查。從監管力量上講，無(wú)論是國家安全監管總局還是各地安全監管局，負責勞動(dòng)防護用品監管的力量較薄弱，人員往往身兼數職。
另一方面，由于國家安全監管總局是一個(gè)新成立不久的部門(mén)，新人很多，缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識和現場(chǎng)經(jīng)驗，到企業(yè)檢查時(shí)往往走過(guò)場(chǎng)，不了解企業(yè)的職業(yè)危害有哪些，是否應采取防護措施，以及應采取哪些防護措施，由此造成假冒偽劣勞動(dòng)防護用品質(zhì)量在使用終端難以被發(fā)現。很多安全監管人員還存在執法不規范的問(wèn)題。有的安監執法人員到建筑工地監督檢查，發(fā)現工人戴的安全帽不合格，是“三無(wú)”產(chǎn)品，就會(huì )直接把工人的帽子摘掉拿走，這就是不規范的執法行為。無(wú)論是政府監管人員還是企業(yè)內部的安全管理人員，在現場(chǎng)摘掉工人的安全帽，應該有一頂合格的安全帽給工人戴上，或者把工人叫離現場(chǎng)，另配一頂安全帽。
矛盾還存在于監管職能劃轉初期，各種政策出現真空，這時(shí)各省探索了自己的解決辦法，卻在國家安全監管總局1號令出臺后面臨銜接問(wèn)題。例如河南省在國家安全監管總局1號令出臺前，頒布了《河南省勞動(dòng)防護用品監督管理規定》，許多生產(chǎn)企業(yè)申請到了河南省的安全標志。1號令出臺后，《河南省勞動(dòng)防護用品監督管理規定》停止執行，但對企業(yè)來(lái)說(shuō)，申請國家的安標，有很多重復工作和重復費用。2004年河南省還下發(fā)了《河南省勞動(dòng)防護用品監督員管理辦法》(試行)，為企業(yè)培訓了一批專(zhuān)(兼)職勞動(dòng)防護用品監督員，這個(gè)很好的做法，最終卻未能實(shí)施下去。

弱化與強化
監管弱化在哪些方面？國家安全監管部門(mén)如何解決？針對以上問(wèn)題，記者走訪(fǎng)了國家安全監管總局規劃科技司的鄭卉處長(cháng)和特種勞動(dòng)防護用品安全標志管理中心劉旭榮主任。
劉旭榮主任認為，目前我國對勞動(dòng)防護用品的監管主體已經(jīng)發(fā)生了改變，以前是針對生產(chǎn)企業(yè)，而現在是針對使用企業(yè)。因此，對市場(chǎng)可以自行調節的，逐漸弱化監管，比如對生產(chǎn)企業(yè)不再實(shí)施強制的行政許可，不是國家放棄了對勞動(dòng)防護用品的監管。國家取消行政許可，是為了適應市場(chǎng)經(jīng)濟的要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，勞動(dòng)防護用品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)什么產(chǎn)品，生產(chǎn)多少，應該由市場(chǎng)來(lái)決定。取消行政許可后，短時(shí)期內，市場(chǎng)上的假冒偽劣勞動(dòng)防護用品增加，主要是由于許多小規模的私營(yíng)企業(yè)為了降低成本，置國家法律、法規、標準于不顧，隨著(zhù)使用企業(yè)守法意識的提高，以及國家強化對使用企業(yè)的監管，不法生產(chǎn)企業(yè)及其產(chǎn)品將逐漸失去客戶(hù)，被市場(chǎng)淘汰。
可見(jiàn)，按照“依法行政”的要求，政府監管部門(mén)無(wú)權再干涉勞動(dòng)防護用品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)行為，而是要對使用勞動(dòng)防護用品的企業(yè)實(shí)施監管。那么這種新的監管體制是否更加符合現狀？
劉旭榮主任介紹說(shuō)，原來(lái)的行政許可制度，生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的品種和數量，都是由政府來(lái)決定的，經(jīng)營(yíng)也有許可，企業(yè)要到定點(diǎn)門(mén)市采購。但是，在這種監管體制下，政府對產(chǎn)品流向，以及企業(yè)使用的產(chǎn)品是否合格，沒(méi)有實(shí)施監督管理，無(wú)法保證企業(yè)使用的勞動(dòng)防護用品達到標準要求的防護性能。但在當時(shí)的計劃經(jīng)濟體制下，這種方式的弊端并未顯現。當時(shí)的勞動(dòng)防護用品，更多的是作為生活資料不足的一種補充，但隨著(zhù)科技的進(jìn)步，人們生活條件的改善，勞動(dòng)防護用品的涵義已經(jīng)發(fā)生了改變，它特指用于防止員工在勞動(dòng)過(guò)程中遭受事故傷害及職業(yè)危害的個(gè)人防護裝備。因此，《安全生產(chǎn)法》明確將對使用企業(yè)的監督作為安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)的一項職責，就是為了抓住最重要的“使用”環(huán)節。而對生產(chǎn)環(huán)節的監管，采用了申請安全標志的形式。

鄭卉處長(cháng)從事了多年的勞動(dòng)防護用品安全生產(chǎn)監管工作。他坦承，盡管?chē)覍趧?dòng)防護用品始終重視，但由于政府機構多次調整，勞動(dòng)防護用品的監督管理工作不免受到一些不利影響。在監管人員配備、監管人員執法能力方面尚待提高。但從現行法律法規角度看，安全監管部門(mén)對勞動(dòng)防護用品的監管應該是在逐漸加強。安全監管部門(mén)現在是“兩頭抓”：一頭抓出廠(chǎng)，生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)防護用品在出廠(chǎng)之前，必須符合標準，獲得安全標志，目前大部分使用企業(yè)在招標和采購過(guò)程中，都要求產(chǎn)品有安全標志；一頭抓使用，為杜絕一些生產(chǎn)企業(yè)在申請安全標志的時(shí)候，產(chǎn)品合格，安全標志申請下來(lái)，產(chǎn)品質(zhì)量不一定能保持的現象，安全監管部門(mén)要對使用企業(yè)進(jìn)行抽查。對于實(shí)際中存在的監管專(zhuān)業(yè)知識不足等問(wèn)題，鄭卉處長(cháng)表示國家安全監管總局將盡快出臺相關(guān)辦法，規范安全監管工作人員的執法。同時(shí)，將繼續加大對總局1號令的宣貫力度，逐步提升企業(yè)的自律意識。

監管手段逐漸完善
在對使用企業(yè)的勞動(dòng)防護用品監管方面，各地積極探索，摸索出一些有效的作法。
重慶市制定了兩個(gè)規范性備案登記文件，對經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)防護用品和生產(chǎn)一般用品的企業(yè)進(jìn)行備案登記，使低水平競爭、假冒偽劣泛濫的狀況得到一定的遏制。2006年7月，成立了重慶市勞動(dòng)防護用品技術(shù)協(xié)會(huì )，協(xié)助政府對生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位的監督管理。為規范市場(chǎng)，按照“政府部門(mén)引導，市場(chǎng)規則運作；大型企業(yè)牽頭，產(chǎn)銷(xiāo)單位參與；保證產(chǎn)品質(zhì)量，打擊假冒偽劣；提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，集中監督管理；維護行業(yè)利益，促進(jìn)健康發(fā)展”的思路，成立了重慶市勞動(dòng)防護用品專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)。
甘肅省開(kāi)展了對勞動(dòng)防護用品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及使用企業(yè)的摸底調查，實(shí)行“一戶(hù)一表”備案，并對歷年因勞動(dòng)防護用品引發(fā)的傷亡事故進(jìn)行了統計，將近3年因護品導致事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位名單，事故原因及教訓全部登載于甘肅省安全生產(chǎn)監督管理局網(wǎng)站專(zhuān)欄，便于監督。
天津2007年初下發(fā)《關(guān)于加強勞動(dòng)防護用品安全質(zhì)量標準化工作的通知》，推動(dòng)開(kāi)展勞動(dòng)防護用品安全質(zhì)量標準化工作，由天津市勞動(dòng)防護用品及安全裝備協(xié)會(huì )組織考核，對勞動(dòng)防護用品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位按照全市統一的達標考核標準進(jìn)行考核，共考核了達標單位103家，由此促進(jìn)企業(yè)規范地使用勞動(dòng)防護用品。
安徽省合肥市充分發(fā)揮基層力量，抓好自查和檢查。高新技術(shù)、經(jīng)濟技術(shù)、新站3大開(kāi)發(fā)區組織建設、質(zhì)監、工會(huì )、經(jīng)貿、勞動(dòng)等部門(mén)聯(lián)合檢查，各縣區、街道(鄉鎮)積極采取行動(dòng)，有重點(diǎn)地對轄區企業(yè)進(jìn)行檢查。在開(kāi)展全面普查的同時(shí)，合肥市安全監管局發(fā)動(dòng)各工業(yè)園區和城市商貿集中區的安全監管部門(mén)，對生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)防護用品的企業(yè)進(jìn)行監督檢查，從源頭上控制不合格產(chǎn)品流入企業(yè)。結合事故調查處理，對發(fā)現的勞動(dòng)防護的漏洞，及時(shí)糾正堵塞。7月份，合肥市新站區發(fā)生一起空調安裝高處墜落事故。原因是安裝工在安裝收尾時(shí)解除安全帶，不慎從高處墜落死亡。為防止同類(lèi)事故再次發(fā)生，合肥市安全監管局向29家空調銷(xiāo)售企業(yè)發(fā)出通知，要求他們培訓安裝工正確使用勞動(dòng)防護用品，同時(shí)，積極籌備調研制發(fā)相關(guān)規定，以填補監管空白。

編輯 王 璇