《安全生產(chǎn)法》按照國家安全生產(chǎn)監督管理體制建構，確定了安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)及其他監管部門(mén)行政執法主體的地位，規定了安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)對安全生產(chǎn)實(shí)施綜合監督管理。
從安全生產(chǎn)法制實(shí)踐看，綜合監管調整安全生產(chǎn)關(guān)系發(fā)揮的職能作用毋庸置疑。但是，隨著(zhù)安全生產(chǎn)法治和監管工作的深化，安全生產(chǎn)綜合監管工作缺乏法律規范的矛盾日趨明顯，是當前安全生產(chǎn)工作實(shí)踐中亟待解決的一個(gè)突出問(wèn)題。

安全生產(chǎn)綜合監管的法定職責不明確

從《安全生產(chǎn)法》的法律規則看，其行為和后果模式確立的法律關(guān)系主體主要為兩個(gè)層面，一個(gè)是作為行政執法主體的負有安全生產(chǎn)監管職責的部門(mén)，另一個(gè)是作為行政相對人或監管對象的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，但并未體現區別于其他行業(yè)或專(zhuān)業(yè)監管的安全生產(chǎn)綜合監管行為。也就是說(shuō)，在具體規定上，安全生產(chǎn)綜合監管的部門(mén)與其他監管部門(mén)同樣作為行政執法主體，監管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)。法律雖然規定了安全生產(chǎn)監管部門(mén)“實(shí)施安全生產(chǎn)綜合監督管理”的職能，但這樣的規定相對于綜合監管作為具體行政行為及其所調整的復雜的安全生產(chǎn)關(guān)系對法的依賴(lài)，就顯得過(guò)于抽象和靈活。而且到目前為止，也尚無(wú)涉及安全生產(chǎn)綜合監管的具體規定。因此，客觀(guān)地說(shuō)，安全生產(chǎn)綜合監管特定的行政職能在職權、工作內容和程序上都缺乏法律的規范，安全生產(chǎn)監管部門(mén)實(shí)施綜合監督管理的行政行為，不可避免地要受到體制、機制上矛盾的制約，以至于無(wú)法正確體現安全生產(chǎn)綜合監管的作用和目的。

安全生產(chǎn)的概念模糊對綜合監管的影響

關(guān)于安全生產(chǎn)的概念，在20世紀末政府機構改革前定位在狹義的范疇，概括地說(shuō)是指企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中設備、設施處于正常狀態(tài)和職工人身不受到傷害。目前體制情況下的安全生產(chǎn)，《安全生產(chǎn)法》并沒(méi)有給出定義或專(zhuān)門(mén)法律解釋?zhuān)珡姆ǖ氖褂梅秶吧a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)”來(lái)理解，當指既包括企業(yè)生產(chǎn)安全，也包括各類(lèi)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其服務(wù)對象處于安全狀態(tài)。例如，商場(chǎng)和旅游景區，保障顧客與游人安全就稱(chēng)之為安全生產(chǎn)。還有像學(xué)校等非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特定場(chǎng)所和人群的安全，也稱(chēng)其為安全生產(chǎn)。甚至于居民火災和私家車(chē)道路交通事故都被稱(chēng)為安全生產(chǎn)事故，并且在國家安全生產(chǎn)事故統計數字中就包括這類(lèi)事故。
由于法律意義上的安全生產(chǎn)概念不明確，安全生產(chǎn)綜合監管工作又缺少法律規范，綜合監管部門(mén)就難于依法行政，正確履行工作職責。事實(shí)上，各地安全生產(chǎn)綜合監管工作的具體實(shí)施，在很大程度上往往取決于有關(guān)領(lǐng)導對安全生產(chǎn)概念的認識和理解，在綜合監管實(shí)際中表現出不同的實(shí)施結果，也不乏監管不到位或越位監管的情況。

加強安全生產(chǎn)綜合監管工作的思考

目前的安全生產(chǎn)綜合監管，涉及的范圍涵蓋了與安全有關(guān)的眾多行業(yè)和領(lǐng)域，調整的安全生產(chǎn)關(guān)系行為也是多方面、多層次的。從安全生產(chǎn)范圍和關(guān)系行為復雜的實(shí)際出發(fā)，安全生產(chǎn)綜合監管僅靠有關(guān)方針原則和政策規定指導是不夠的。綜合監管作為安全生產(chǎn)監管的組成部分和具體行政行為，必須以法律作為行為準則。實(shí)際上，安全生產(chǎn)綜合監管對于立法的需求，是由安全生產(chǎn)實(shí)際情況和實(shí)際需要決定的，客觀(guān)上具備了立法的條件。另一方面，當前的安全生產(chǎn)的監督管理體制，是以安全生產(chǎn)綜合監管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)為主體，安全生產(chǎn)綜合監管和專(zhuān)項監管相結合。按照國務(wù)院確定的國家安全監管總局的“三定方案”，安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)“依法行使國家安全生產(chǎn)綜合監督管理職權，指導、協(xié)調和監督有關(guān)部門(mén)安全生產(chǎn)管理工作”。同時(shí)，根據《安全生產(chǎn)法》的規定，“國務(wù)院負責安全生產(chǎn)監督管理的部門(mén)依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理”?？梢哉f(shuō)，從體制和法律上講，制定與《安全生產(chǎn)法》配套的安全生產(chǎn)綜合監管的法律、法規符合立法的基本原則，這是安全生產(chǎn)工作的客觀(guān)反應，也是安全生產(chǎn)法治的必然要求。因此，考慮到安全生產(chǎn)綜合監管立法的時(shí)機已經(jīng)成熟，制定有關(guān)法律、法規已迫在眉睫。
另外，從完善安全生產(chǎn)體制和加強安全生產(chǎn)監管的視角，對安全生產(chǎn)綜合監管行政主體問(wèn)題談點(diǎn)粗淺看法。
從現階段國家的法制特點(diǎn)看，安全生產(chǎn)法律是由行政機關(guān)作為執法主體來(lái)執行的，即由安全生產(chǎn)的監管部門(mén)依法實(shí)施行政行為，規范監管對象的安全生產(chǎn)行為。安全生產(chǎn)監管部門(mén)在專(zhuān)屬范圍內對監管對象集管和罰于一體，對于法的實(shí)行具有權力集中和相對獨立的特征。在這樣的背景條件下，社會(huì )往往對監管部門(mén)依法行使職權給以更多的關(guān)注和監督，而對其是否依法履行職責卻難以進(jìn)行有效地監督。例如，紀檢監察部門(mén)主要側重對違反黨紀政紀情況進(jìn)行監督；法制部門(mén)側重對執法程序和內容的合法性監督；行政復議和法律訴訟則是對執法后果的監督。因此，從安全生產(chǎn)法治進(jìn)步的角度看，有必要建立獨立的安全綜合監管行政主體，依法對各行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監管主體(也包括工礦商貿)依法行政情況進(jìn)行監督，統籌管理和指導安全生產(chǎn)工作。

編輯 玫 堯