云南省曲靖市陸良縣安監局長(cháng)陸昆德今年整40歲，警校畢業(yè)，在基層派出所工作10年，當過(guò)2年刑警，1年特警大隊教導員，兩個(gè)鄉的黨委副書(shū)記，這樣的經(jīng)歷使陸昆德對基層工作了如指掌，但是，2004年底，當他調任陸良縣安監局局長(cháng)的時(shí)候，還是感覺(jué)到“難度非常大”。
一切工作從頭來(lái)
陸良縣地處滇東，是云南省第一大坪壩，下轄11個(gè)鄉鎮、一個(gè)華僑農場(chǎng)，是典型的農業(yè)縣。工業(yè)比重雖然不大，但鄉鎮小企業(yè)點(diǎn)多、面廣、戰線(xiàn)長(cháng)，布局不合理，安全生產(chǎn)基礎非常薄弱。全縣有200多家采石場(chǎng)、洗礦點(diǎn)、磚廠(chǎng)，2/3證照不齊、不具備安全生產(chǎn)條件；雖然全縣只有一家有證煤礦企業(yè)，但由于緊鄰其他產(chǎn)煤縣，煤層淺，農民私挖濫采現象嚴重；全縣工業(yè)企業(yè)885戶(hù)，規模以上的只有36戶(hù)，?；飞a(chǎn)企業(yè)眾多，大多屬于劇毒?；飞a(chǎn)企業(yè)；全縣存在重大危險源的企業(yè)共有43戶(hù)，涉及危險源點(diǎn)89處；324、326國道貫穿境內，交通問(wèn)題也是陸良縣安全生產(chǎn)工作的難點(diǎn)。
2004年11月1日，陸昆德從縣特警大隊教導員的崗位調任縣安監局局長(cháng)，全局總共只有4個(gè)人，沒(méi)有辦公地點(diǎn)、沒(méi)有一輛車(chē)，鄉鎮一級也沒(méi)有建立安全監管隊伍。一切工作都要從頭來(lái)。
面對這種局面，陸昆德首先著(zhù)手解決辦公地點(diǎn)、辦公經(jīng)費、辦公用車(chē)等基本條件，然后開(kāi)始招兵買(mǎi)馬，解決人員問(wèn)題。他親自到全縣各個(gè)部門(mén)挑選思想好、作風(fēng)好、懂專(zhuān)業(yè)、業(yè)務(wù)能力強的人員，將他們爭取到安全監管隊伍中來(lái)。目前，局機關(guān)共17個(gè)人，每個(gè)人都有自己的專(zhuān)長(cháng)，有學(xué)礦山通風(fēng)的、有學(xué)化學(xué)的，在他的要求下，連司機、財務(wù)人員都能上臺給人授課，講安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)知識。
鄉鎮一級安全監管站是安全監管的基礎力量。剛一上任，陸昆德下決心要盡快完善鄉鎮安全監管站。經(jīng)過(guò)多方爭取，縣編辦允許各鄉鎮設立安全監管站，每個(gè)站5人，由各鄉鎮自己在編制范圍內解決。很快全縣10個(gè)鄉鎮、1個(gè)華僑農場(chǎng)，共配備了55個(gè)安監人員，覆蓋全縣的安監隊伍基本建立起來(lái)。
有了隊伍，2005年初，陸昆德開(kāi)始部署全縣的安全生產(chǎn)工作。他抓的第一項工作就是以落實(shí)《安全生產(chǎn)許可證條例》為契機，對全縣的高危行業(yè)進(jìn)行摸底，對從業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓。
此時(shí)，陸昆德遇到的第一個(gè)難題就是國家的法律法規在基層難執行的問(wèn)題。
按照《安全生產(chǎn)許可證條例》的要求，當地大多數非煤礦山企業(yè)都達不到條件，但是又不可能都關(guān)掉，很多中小企業(yè)都是當地的經(jīng)濟支柱，完全關(guān)閉會(huì )直接影響到當地的就業(yè)和財政。如果都不給發(fā)證，都將其拒之門(mén)外(實(shí)際上又不能做到全部停產(chǎn))，將來(lái)就更不好管。陸昆德認為，執行國家政策還要充分考慮地方實(shí)際，因此，他和全局同志統一意見(jiàn)，可以先給安全生產(chǎn)工作比較規范的企業(yè)發(fā)安全生產(chǎn)許可證，讓他們先進(jìn)門(mén)，再?lài)栏癖O管。當時(shí)，非煤礦山企業(yè)170多家，規范之后發(fā)證74家。之后，對非煤礦山的管理，陸昆德與國土資源管理局商議，借鑒了煤礦的管理辦法，采用“關(guān)一建一”和“與工業(yè)項目配套”的原則，關(guān)掉一個(gè)不合格的礦山，才允許建一座合格的礦山；建一個(gè)水泥廠(chǎng)，才能開(kāi)一個(gè)采石場(chǎng)。
2005年全年，通過(guò)頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證這項工作，陸昆德帶領(lǐng)一班人馬，把全縣的安全監管人員、企業(yè)安全管理人員都培訓了一遍。這一年，老百姓知道了，政府有安監局這么個(gè)部門(mén)，這個(gè)部門(mén)在抓什么事情。
打鐵先要自身硬
安全監管工作政策性、技術(shù)性都很強，陸昆德認為，打鐵必須自身硬，業(yè)務(wù)不精通，就無(wú)法正確實(shí)施監管。他從自身做起，創(chuàng )新學(xué)習方式，完善學(xué)習機制，在局機關(guān)形成了人人學(xué)習、終身學(xué)習的濃厚氛圍。
3年來(lái)，陸良縣安監局通過(guò)自己培訓自己，以授課方式促進(jìn)業(yè)務(wù)學(xué)習，取得了很好的效果。利用每月一次全縣安全生產(chǎn)工作例會(huì )的機會(huì )，從局長(cháng)到安監員，全局人員根據自己分管的工作和業(yè)務(wù)特長(cháng)，選擇自己的授課內容，每人每年輪流為局機關(guān)、鄉鎮安監站和相關(guān)企業(yè)的安全管理人員講授業(yè)務(wù)課。年初報授課計劃，提前一個(gè)月準備好講課材料。通過(guò)這種授課方式，一方面完成了安全生產(chǎn)教育培訓任務(wù)，一方面促使安監人員加強業(yè)務(wù)學(xué)習，提高了全局的安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，局里還鼓勵監管人員到企業(yè)舉行安全生產(chǎn)講座，在給別人講解知識的同時(shí)強化自己的業(yè)務(wù)知識。
為了在全縣普及安全生產(chǎn)政策和業(yè)務(wù)知識，陸良縣安監局局機關(guān)每人每年根據分管工作和業(yè)務(wù)特長(cháng)，編輯一期業(yè)務(wù)知識宣傳月刊——《安全宣教》，為各鄉鎮安全監管站提供良好的學(xué)習資料。
此外，陸良縣安監局每季度還舉行一次業(yè)務(wù)知識閉卷考試，考試以上季度的《安全宣教》和《勞動(dòng)保護》雜志上的安全生產(chǎn)知識以及近期的安全生產(chǎn)時(shí)事為主要內容，并把每季度的考試成績(jì)列為年終個(gè)人考核的一項指標。
陸良縣安監局積極鼓勵全體人員參加全國注冊安全工程師考試，通過(guò)考試全面掌握安全生產(chǎn)知識?？荚囃ㄟ^(guò)一科，局里獎勵1250元，全部四科都通過(guò)就可以得到5000元的獎勵，極大地鼓勵了學(xué)習的積極性。目前，全局已經(jīng)有5人取得了注冊安全工程師執業(yè)資格。
采訪(fǎng)中，記者也注意到陸昆德的辦公桌上就放著(zhù)注冊安全工程師考試教材，他說(shuō)只要有時(shí)間他就看書(shū)，去年因為出差錯過(guò)了考試時(shí)間，今年他爭取能夠參加考試。記者還看到，他的學(xué)習筆記清楚工整，已經(jīng)記滿(mǎn)了厚厚的一本。
陸昆德隨身的背包里有兩樣東西，一個(gè)是業(yè)務(wù)學(xué)習材料，一個(gè)是工作日記本。他每天記工作日記，也要求局機關(guān)工作人員每天都要寫(xiě)工作日志，業(yè)務(wù)學(xué)習要有學(xué)習筆記，每月還要進(jìn)行檢查、考核。記者隨便走到礦山監察科一張辦公桌前，工作人員出去辦事了，桌上擺放的是《勞動(dòng)保護》雜志和沒(méi)寫(xiě)完的學(xué)習筆記，抽出他的工作日記，里面明確記載著(zhù)每一天的工作任務(wù)、下基層監察情況等。
工作檔案是陸昆德對全局人員的另一個(gè)要求。他要求每個(gè)科室對自己所負責的工作都要建立詳細檔案，從工作流程、政策依據、監管對象、整改計劃和記錄都要有規范化的檔案管理。
在監管實(shí)踐中，他嚴格要求監管人員一定要以法律法規為監管依據，以國家標準或行業(yè)標準進(jìn)行評判，以規范的行業(yè)術(shù)語(yǔ)填寫(xiě)執法文書(shū)，這些都必須以精通的業(yè)務(wù)知識為前提。在他的要求和帶動(dòng)下，陸良縣安監局全局上下，學(xué)習氣氛濃，工作作風(fēng)正，工作效率高，形成了一支能打硬仗的學(xué)習型團隊。
責任制考核貼近實(shí)際
如何有效落實(shí)兩個(gè)主體責任是陸昆德一直在思考的問(wèn)題。他認為，對兩個(gè)責任主體的目標責任制考核，既要科學(xué)可行，又要保護工作積極性；既要考核控制指標，又要注重基礎工作。經(jīng)過(guò)兩年的摸索，2007年，陸良縣重新修訂、細化了《陸良縣安全生產(chǎn)責任制量化考核標準》，以縣委、縣政府的名義下發(fā)。該標準有以下幾個(gè)特點(diǎn)。
不以事故控制論英雄。整個(gè)考核標準分為兩大部分，5個(gè)大項，105個(gè)小項。一部分是指標控制考核，是硬指標；第二部分是安全生產(chǎn)的基礎工作考核。在設定各個(gè)項目的權重系數時(shí)，硬指標項僅占30%，基礎工作項占70%，作為最終衡量一個(gè)部門(mén)或鄉鎮工作的標準，避免因發(fā)生一起事故否定全部工作，同時(shí)也能夠督促部門(mén)和鄉鎮注重安全生產(chǎn)基礎工作，建立安全生產(chǎn)長(cháng)效機制。
針對基層實(shí)際，根據可控性不同，區分具體情況考核。比如，發(fā)生一起交通事故，死亡1人扣1分，但是如果屬于過(guò)境車(chē)輛發(fā)生事故，則每死亡1人只扣0.5分。
為防止相關(guān)部門(mén)不作為，鼓勵積極主動(dòng)開(kāi)展工作，考核標準里面不只是扣分項，還設立加分項。比如：對于打“三非”(非法生產(chǎn)、非法建設和非法經(jīng)營(yíng))工作，每取締完成一處，加5分。
重獎重罰，強化一把手領(lǐng)導責任?？h政府每年投入100萬(wàn)元經(jīng)費，用于獎勵負有安全監管職責的20個(gè)部門(mén)和鄉鎮，對于圓滿(mǎn)完成責任目標的單位，給予一次性5萬(wàn)元的獎勵，其中20%的獎金直接獎給黨政一把手，安全生產(chǎn)成績(jì)特別顯著(zhù)的再給予一次性5萬(wàn)元的重獎，考核不達標的單位，扣留一把手的安全生產(chǎn)風(fēng)險金，以此強化一把手的安全生產(chǎn)責任。
綜合監管“新點(diǎn)子”
從監管體制上說(shuō)，安全生產(chǎn)監管局承擔著(zhù)安全生產(chǎn)綜合監管的職能，有協(xié)調各個(gè)部門(mén)實(shí)施綜合監管的職責，但是真正到實(shí)施層面，就不那么容易了?！安蛔鳛椴恍?，一作為就是硬碰硬的問(wèn)題，用我們基層的話(huà)說(shuō)，人家別的部門(mén)跟你同一個(gè)級別，設施、設備、人員都比你強，憑什么要聽(tīng)你的？”陸昆德承認，這的確是個(gè)很現實(shí)的問(wèn)題。
經(jīng)過(guò)深思熟慮，陸昆德向縣委、縣政府提出了一個(gè)符合中國國情的有效實(shí)施綜合監管的方法。
縣委、縣政府專(zhuān)門(mén)成立了安全生產(chǎn)督察考核領(lǐng)導小組(簡(jiǎn)稱(chēng)“督察組”)，負責對全縣安全生產(chǎn)工作的檢查和督辦。該機構為縣政府臨時(shí)機構，由原縣委副書(shū)記任組長(cháng)，小組成員由縣委督察室、縣政府督察科、縣監察局、縣檢察院、縣安監局抽調人員組成。督察組的職責是，哪個(gè)地方涉及到安全生產(chǎn)重大事項，督察組有權發(fā)督察建議書(shū)，告知問(wèn)題，要求在一定期限內整改完成，并要求整改單位向督察組報告整改情況。定期組織下去督察，如果完不成整改，按照責任制考核標準，該扣分的就扣分，如果情節嚴重，考核小組有權向政府匯報，向新聞媒體公布。涉及到追究領(lǐng)導責任的，督察組有權要求縣委辦公室、縣政府辦公室和安監局出面處理，涉及到瀆職的，督察組有權要求檢察院出面處理。通過(guò)“督察組”這種形式，整合各個(gè)層面的力量，聯(lián)合執法。陸昆德通過(guò)督察組的權威性，使陸良縣安全生產(chǎn)綜合監管工作得以順利實(shí)施。
對聯(lián)合執法的理解，陸昆德說(shuō)：“我們認為，聯(lián)合執法不是聯(lián)合多個(gè)部門(mén)、多個(gè)人員對某一個(gè)事情去執法，而是把各個(gè)部門(mén)的政策優(yōu)勢、法律優(yōu)勢有機地結合在一起?！?
經(jīng)過(guò)3年扎實(shí)的工作，2007年，陸良縣安全生產(chǎn)工作運行平穩，各類(lèi)事故死亡人數下降50%，各項指標都控制在考核范圍之內。
更多關(guān)注基層的壓力
談到安監工作的體會(huì )，陸昆德感觸最深的是，工作壓力太大，體制機制制約了安全生產(chǎn)工作的開(kāi)展。
他說(shuō)，安全生產(chǎn)許可證管理是實(shí)施安全監管的有力手段，但目前的情況是發(fā)證的不負責日常監管，負責日常監管的縣安全監管局又沒(méi)有發(fā)證權，這在很大程度上制約了基層安全監管的力度和權威。
在跟鄉鎮座談時(shí)，我們同樣感受到了鄉鎮負責人肩頭的壓力。
陸良縣召夸鎮鎮長(cháng)這樣說(shuō)：目前國家所出臺的政策多是從督促地方政府、基層隊伍履職的角度考慮，督促落實(shí)主體責任，這是必要的，也已經(jīng)達到了目的。從陸良縣的鄉鎮來(lái)看，目前基本不存在鄉鎮政府不重視安全生產(chǎn)的問(wèn)題。我們的責任有了，但是手段有限?；鶎訉?shí)際情況很復雜，尤其對于偏遠地區，工作開(kāi)展起來(lái)難度很大，就拿整治私挖濫采來(lái)說(shuō)，農民在山里跟監管人員藏貓貓，你白天去，他夜里挖?，F在，我們鄉政府每天都要派人到采煤點(diǎn)去人工填埋私挖的煤坑，早晨吃完飯拿起鍬就上山，山高路遠，中午山上沒(méi)地方吃飯就餓著(zhù)，等到晚上干完活兒下山才能吃上飯，我們的很多同志都因此得了胃病。辛苦我們不怕，怕的是，一出事，就是你責任不到位，就要撤職，甚至刑事處罰。
作為最基層的安全生產(chǎn)責任主體，他建議，國家制定政策時(shí)，還應多從基層實(shí)際出發(fā)，對安全監管工作既要給責任，又要從政策上提供開(kāi)展工作的基本條件。
目前，基層安監人員最要緊的就是政策支持，如落實(shí)基層安監人員的工作津貼、落實(shí)出入危險場(chǎng)所的防護裝備和手段、應急救援的裝備等。
這次采訪(fǎng)中，記者還意外發(fā)現了陸昆德的一本民情日記：
給××送300kg大米，××kg食用油；
給××農戶(hù)送2袋化肥；
給××協(xié)調水泥幾袋；
協(xié)調××村自來(lái)水工程，安監局要協(xié)調部分資金；
自然災害救濟，每人捐款200元；
給××農戶(hù)送1頭豬、300kg飼料；
資助2名學(xué)生生活費1000元/人/年；……
他說(shuō)，我們這一級安監人員除了負責安監工作，還要完成縣里交辦的多項任務(wù)，去年“五一”長(cháng)假，我帶著(zhù)局里3個(gè)人花了12天時(shí)間，住在村子里面支農，平常周末休息時(shí)間基本都搭進(jìn)去……
看來(lái)，政策的制定者的確該把更多的目光和注意力放在如何支持基層安監人員這一問(wèn)題上來(lái)。
編輯 海 巖
