從2002年醞釀，2003年上報到國務(wù)院審議，到2007年4月9日頒布，國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)四年磨一劍?！稐l例》不僅規范了我們的事故報告和調查處理工作，落實(shí)了事故責任追究制度，而且與近年來(lái)頒布的一系列安全生產(chǎn)法律法規一起，織就了一張嚴密的法網(wǎng)。2007年4月28日，國家安全監管部門(mén)召開(kāi)了《條例》學(xué)習貫徹座談會(huì )，與會(huì )的部委領(lǐng)導、地方代表及相關(guān)法學(xué)專(zhuān)家，圍繞《條例》中的一些條款和所涉及的問(wèn)題，從理論高度和實(shí)踐層面，闡述了貫徹實(shí)施《條例》時(shí)尚需要注意的一些事項，為我們今后的事故報告和調查工作提供了借鑒。

孫懷新 監察部執法監察司副司長(cháng)

《條例》是適應安全生產(chǎn)面臨的新形勢、新情況，在總結經(jīng)驗的基礎上出臺的，其對事故的報告、調查、處理應當遵循的基本原則、基本程序、具體內容和相關(guān)要求都作出了比較明確、具體的規定，對我們檢察機關(guān)依法開(kāi)展行政檢察，規范檢察機關(guān)事故調查處理工作，提供了制度保障。
《條例》根據“政府統一領(lǐng)導、分級負責”的原則，強調和規定了各級政府對加強安全生產(chǎn)的領(lǐng)導職責，特別是強調了地方各級政府的責任；《條例》對事故的遲報、漏報、謊報、瞞報也作了規定，既寫(xiě)明了禁止性條款，又對違法情形及如何處理作了具體規定；《條例》還規定了地方政府或者有關(guān)部門(mén)如果故意拖延或者是拒絕落實(shí)經(jīng)過(guò)批復的對事故責任人的處理意見(jiàn)，檢察機關(guān)要追究有關(guān)責任人員的責任。我們感覺(jué)到這些規定所涉及到的具體問(wèn)題，都是在以往的實(shí)踐當中遇到的，而且在執行過(guò)程當中不太好把握的，所以《條例》的施行，將會(huì )對我們檢察機關(guān)開(kāi)展工作提供有力的法律保障。

張要波 國務(wù)院法制辦工交司處長(cháng)

貫徹實(shí)施這個(gè)《條例》還有需要注意的問(wèn)題。
一是事故的分級問(wèn)題，《條例》現在將事故分成特別重大、重大、較大、一般四級，這和以前的做法不完全一樣?！稐l例》自6月1日實(shí)施以后，我們在事故分級的時(shí)候要相應地調整過(guò)來(lái)。
二是地方政府的責任更重了，原來(lái)我們的事故報告和調查處理規定得比較多的是主管部門(mén)，現在明確了地方政府且以地方政府為主，特別是明確規定了事故報告的時(shí)限、調查的時(shí)限、批復的時(shí)限，這對政府相關(guān)工作是一個(gè)新的挑戰。
三是我們還應該不斷地探索事故調查組內部的工作規則，比如說(shuō)對事故的原因分析，事故后的責任處理建議，不能夠形成一致意見(jiàn)的時(shí)候怎么辦？是按參加調查組的個(gè)人數表決呢，還是由參加的單位數表決？還需要進(jìn)一步的探索。另外，比如說(shuō)檢察院、公安部等行政執法要求是獨立檢察、獨立偵查、獨立辦案，調查組又要統一行使調查職權，這個(gè)又怎么協(xié)調配合？這些問(wèn)題需要我們進(jìn)一步地探索。
再一個(gè)是《條例》加大了處罰力度，特別是罰款額最高已經(jīng)達到了500萬(wàn)元，這在我們當前的國情下非常必要，大家現在也非常關(guān)心這個(gè)事情，但是處罰也好，追究責任也好，恐怕不是最終的目的。我們在安監部門(mén)工作的一些同志就反映，說(shuō)是辛辛苦苦搞安全監察工作，最后還落了個(gè)處分，心里感到有點(diǎn)兒涼。所以一方面要繼續嚴格責任追究，另一方面要按照《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規定》，對有失職瀆職情形或者負有領(lǐng)導責任的人員，還是要掌握好這個(gè)界限。另外，安監部門(mén)在落實(shí)《條例》的時(shí)候，既要嚴格按照《條例》規定，該處罰的嚴格依法處罰，更要側重整改措施的落實(shí)，特別是總結事故經(jīng)驗教訓，舉一反三，來(lái)推動(dòng)我們安全生產(chǎn)日常管理工作，完善預防事故的各種措施。
針對意見(jiàn)不統一遇到的簽字問(wèn)題，李毅中指出，過(guò)去是有這個(gè)情況，有的是不簽，有的是簽了以后附加個(gè)意見(jiàn)，這都是負責任的表現，總局將就此問(wèn)題研究解決。

湯 淳 全總勞動(dòng)保護部處長(cháng)

《條例》把國家原來(lái)在這方面的幾個(gè)規章統一到一個(gè)標準的法規里頭，比過(guò)去有了很大的進(jìn)步。
一個(gè)是相應的政府職責得到了明確，工作時(shí)限、工作程序、事故等級更加清晰，事故調查處理的標準，也隨著(zhù)現在的經(jīng)濟基礎作了調整，加大了處罰力度，同時(shí)，很多問(wèn)題在規定上也確確實(shí)實(shí)更加科學(xué)。例如重傷的問(wèn)題，原來(lái)很多事故的處理里頭對于這一項并沒(méi)有明確的規定，每年我們全國的事故統計報告里面也沒(méi)有具體的重傷數據。這一次《條例》已經(jīng)為我們做出了一個(gè)很好地開(kāi)端，我們希望關(guān)于重傷的事故統計、報告、以及相應的調查，今后能夠得到更規范的貫徹和執行。因為重傷事故，有時(shí)候造成的損失和痛苦，并不比死亡事故輕，它可以使一個(gè)人完全喪失勞動(dòng)能力，造成終身的痛苦，這個(gè)問(wèn)題需要我們高度重視。
另外，我們原來(lái)一直有一個(gè)建議，希望政府主管部門(mén)在事故行政責任追究上，能不能制定一個(gè)統一的標準，因為現在在事故調查處理中有一個(gè)情況，就是情節、損失大致相同的事故，在不同的地域，處分的輕重程度差別有時(shí)候比較大。國家層面調查的還相對好一點(diǎn)兒，國家層面以下的事故調查處理，在不同地域，有時(shí)候情節、損失差不多，但是它處分的輕重程度有較大差異。
針對重傷統計問(wèn)題，李毅中表示這是統計的缺陷，今后將予以完善。

宋寒松 最高人民檢察院瀆職廳副廳長(cháng)

這些年我們不斷地加大打擊力度，對重大責任事故，重大生產(chǎn)安全事故，包括《刑法修正案(六)》提出的新的罪名，我們查處了不少案件。但從現在看來(lái)，確實(shí)還存在一些問(wèn)題，主要是刑事處理偏輕，司法機關(guān)辦案效率比較低，處理時(shí)間偏長(cháng)。這就使得法律的震懾作用受到削弱。這些問(wèn)題的存在，更多的、更主要的是地方和部門(mén)保護主義在作祟！比方說(shuō)查別的地方的腐敗，查別的地方的生產(chǎn)安全事故，大家都雙手贊成，非常擁護。但是查到自己這個(gè)地方的時(shí)候，那就要說(shuō)道說(shuō)道！這種現象不少，包括在一些部門(mén)有一定的普遍性。所以，還是要加強宣傳，人們的認識提高了，安全生產(chǎn)工作才能引起更高的重視，對事故的處理和責任追究才能夠落到實(shí)處。
二是檢察機關(guān)還要發(fā)現和查處在重大責任事故背后的瀆職、失職和貪污受賄等職務(wù)犯罪案件。從以往查處的情況看，很多事故的背后往往與國家機關(guān)工作人員的失職、瀆職和其他的職務(wù)犯罪相關(guān)聯(lián)，比較嚴重的是有些國家機關(guān)工作人員甚至與那些非法礦主相互勾結，充當保護傘。這種現象存在的程度相對來(lái)講還是比較大的，比較普遍的，已經(jīng)成為造成一些事故發(fā)生的一個(gè)重要原因。檢察機關(guān)今后將會(huì )進(jìn)一步加大查處力度。最近，我們針對監察部、最高人民檢察院、安全監管總局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強行政機關(guān)與檢察機關(guān)在重大責任事故調查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規定》，正在起草一個(gè)具體的實(shí)施辦法。該處罰的，不管是刑事責任也好，行政責任也好，我們將堅定不移地去追究。

裴先鼎 最高人民法院刑二廳副廳長(cháng)

《條例》把事故分成了特別重大、重大、較大和一般四級，在宣傳、貫徹這個(gè)《條例》的時(shí)候，需要特別注意和《刑法修正案(六)》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋》(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高司法解釋”)里面規定的定罪的起刑點(diǎn)相區別。因為《刑法修正案(六)》，還有兩高司法解釋里明確講到，發(fā)生重大傷亡事故以后，要追究刑事責任，這里所指的重大傷亡事故和《條例》里頭事故分級的重大事故是完全不同的兩個(gè)概念。在討論兩高司法解釋的時(shí)候，對于起刑點(diǎn)究竟怎么定，爭得很激烈，最后，定了那么一個(gè)杠杠——定罪的起刑點(diǎn)實(shí)際上對應的是《條例》里面的一般事故那一檔，這個(gè)要區分開(kāi)來(lái)，免得引起理解上的混亂。
李毅中為此指出：《條例》里邊的重大事故是基于“政府負責，分級處理”而定，特指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷等情形的那一檔，而《刑法修正案(六)》和兩高的司法解釋里邊所指的重大傷亡事故，概指造成死亡1人以上，或者重傷3人以上的；或者造成直接經(jīng)濟損失100萬(wàn)元以上的，就要按照重大傷亡事故或者其他嚴重后果來(lái)追究刑事責任，而不只是行政罰款或行政處罰，是要判刑的，這體現了我們用嚴刑厲法來(lái)重典治亂。

于 安 清華大學(xué)法學(xué)院教授

在目前來(lái)看，重大事故、生產(chǎn)責任事故，是一個(gè)嚴重的社會(huì )問(wèn)題。像這種事故的責任處理，在整個(gè)法律體系和理論上應該有一個(gè)歷史類(lèi)型的分類(lèi)問(wèn)題，我的主張是安全生產(chǎn)事故屬于社會(huì )行政法調解的一個(gè)范疇，而不是簡(jiǎn)單的維持秩序，也不是簡(jiǎn)單地處理生產(chǎn)者與職工之間的關(guān)系。
還有一個(gè)建議，刑法對造成的社會(huì )危害下了兩句定義：第一，人員傷亡；第二，其他嚴重后果?，F在我們這個(gè)《條例》比較窄，一個(gè)是講人身傷亡，一個(gè)是經(jīng)濟損失，當然這兩條現在很迫切，回應了社會(huì )的需求，但是怎么跟這個(gè)刑事法律以及重大安全事故給社會(huì )造成的危害的種類(lèi)相統一，以后還要研究。比如載有易燃易爆物品的機動(dòng)車(chē)輛在一個(gè)橋梁當中拋錨了，除了對這個(gè)橋梁本身造成的危害，它對周?chē)用褚彩怯幸粋€(gè)威脅，這用直接財產(chǎn)損失很難測量。所以，像這樣的事情以后應該怎么辦，在整個(gè)大的制度安排上還可以考慮得再細一點(diǎn)。
再一個(gè)是事故報告，《條例》強調的是有關(guān)人員、管理機構，實(shí)際上很難定義有關(guān)人員，可以考慮在現場(chǎng)的任何知情人員都有義務(wù)來(lái)報告。

梁云祥 山西煤監局副局長(cháng)兼紀檢組組長(cháng)

在學(xué)習貫徹這個(gè)《條例》的過(guò)程中，我們根據事故調查實(shí)際工作情況，覺(jué)得有幾個(gè)具體問(wèn)題還需要明確。
一是關(guān)于事故調查批復的主體問(wèn)題?！稐l例》第四十五條規定：“特別重大事故以下等級事故的報告和調查處理，有關(guān)法律、行政法規或者國務(wù)院另有規定的，依照其規定”。2000年12月1日國務(wù)院施行的296號令，也就是《煤礦安全監察條例》，其中第十八條規定：“煤礦發(fā)生傷亡事故的，由煤礦安全監察機構負責組織調查處理……?！蹦敲?，按照后法大于前法的原則，《條例》的頒布執行，會(huì )不會(huì )影響到296號令對于煤礦事故調查的主體地位？因為整個(gè)《條例》沒(méi)有具體點(diǎn)到這個(gè)事兒，我們天天又在操作，所以希望盡快出臺煤礦事故報告和調查處理的細則，以免在調查主體上造成一些模糊的認識。同時(shí)對煤礦事故調查和分級批復進(jìn)行細化，以便操作執行。
二是《條例》第二十二條對事故調查組成單位進(jìn)行了具體規定，那么，在事故調查中涉及到煤礦越層越界的時(shí)候，國土資源部門(mén)是不是也應該算作調查組成員單位？過(guò)去，我們在事故搶險過(guò)程中已經(jīng)明顯發(fā)現越層越界的，就征得政府同意把國土資源部門(mén)吸收進(jìn)來(lái)了，而在事故搶險中沒(méi)有發(fā)現越層越界的，就沒(méi)有叫國土資源部門(mén)參加，事故調查以后經(jīng)過(guò)井下實(shí)測才發(fā)現越層越界的，中途也沒(méi)有邀請國土資源部門(mén)參加?！稐l例》第二十二條當中沒(méi)有明確這類(lèi)事情，那以后在調查這類(lèi)事故時(shí)，是否有個(gè)統一的說(shuō)法？
三是新的《條例》里規定由縣級政府組成有關(guān)部門(mén)或委托事故發(fā)生單位，對沒(méi)有造成傷亡的一般事故進(jìn)行調查，但對這種事故調查的責任處理和行政處罰沒(méi)有后話(huà)，也就是沒(méi)有具體的內容，我們感覺(jué)到在調查過(guò)程中這可能也是個(gè)扯皮的問(wèn)題。
李毅中為此指出：關(guān)于事故調查主體問(wèn)題，《條例》并沒(méi)有否定296號令，還是按照第四十五條規定，296號令仍然是執行的；至于遇到超層越界，這屬于礦權方面的問(wèn)題，《條例》第二十二條明確了“負有安全生產(chǎn)監督管理職責的有關(guān)部門(mén)”，里頭已經(jīng)涵蓋了，如果是建筑事故，那要請建設廳參加；交通事故，要請交通廳參加；要是礦權方面的，當然要請國土資源廳參加。至于其他的問(wèn)題，總局將在下一步研究解決。

王新國 河北安監局法規處處長(cháng)

《條例》非常有亮點(diǎn)，我們看了以后也非常受鼓舞，但我們在日常的工作當中也存在著(zhù)一些問(wèn)題，建議國家安全監管總局和相關(guān)部門(mén)能在這個(gè)《條例》的基礎上，盡快出臺一些配套的法規，將有些內容加以明確。
一是傷亡人數的認定，如果人在事故中已經(jīng)死掉了還好說(shuō)，關(guān)鍵是那些重傷和輕傷的數字的認定以什么為準？如果走勞動(dòng)部門(mén)傷殘鑒定這個(gè)途徑，不僅時(shí)間拖得太長(cháng)，而且手續繁雜。河北省現在新出臺了一個(gè)政府令，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰規定》，規定事故傷亡人數的認定以政府批復的事故調查報告認定的數據為準，這樣就保證了事故調查的時(shí)效性。但這樣一來(lái)，人家認為我們這個(gè)不科學(xué)，特別是事故的行政處罰又是按事故的傷亡人數來(lái)作出決定的。所以說(shuō)，假如國家層面能有一個(gè)相關(guān)的規定，將更有利于對事故的行政處罰。
另一個(gè)是行政責任追究的問(wèn)題，也是我們基層安監部門(mén)十分關(guān)心的一個(gè)事情。我們非常希望對事故行政責任的認定有一個(gè)更加科學(xué)的、可操作的、具體的界定范圍，現在確實(shí)存在著(zhù)對安全監管部門(mén)行政責任追究擴大化的傾向，影響了大家的積極性。我們接觸的一些基層同志講，只要一出事故，相關(guān)責任追究部門(mén)就首先問(wèn)你，來(lái)過(guò)這個(gè)企業(yè)沒(méi)有？基層監管部門(mén)的同志回答時(shí)都是戰戰兢兢的。如果說(shuō)沒(méi)有來(lái)，他會(huì )說(shuō)你失職，你不來(lái)，讓它出事故了；如果說(shuō)來(lái)了，他會(huì )說(shuō)你瀆職，你來(lái)了還讓它出了事兒。這樣就進(jìn)入了一個(gè)怪圈，導致安監部門(mén)的同志非常害怕，這對大家工作的積極性的沖擊不可小覷。所以，我們感覺(jué)到應當回歸到《安全生產(chǎn)法》所規定的原則上去。我們迫切地建議能夠有這樣一個(gè)具體的界定，就是說(shuō)監管部門(mén)在做到什么樣的情況后監管責任就算盡到了，什么樣的情況時(shí)你過(guò)了那個(gè)“紅線(xiàn)”。這樣更有利于提高執法隊伍的積極性，更有利于推動(dòng)他們大膽地監管執法。
還有一個(gè)問(wèn)題，如何能夠把合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的調查處理與非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的調查處理區分開(kāi)？基層問(wèn)得最多的一件事就是對于非法生產(chǎn)的處理，由誰(shuí)牽頭處理？因為是非法生產(chǎn)，沒(méi)有任何資質(zhì)和證照，那么它只要發(fā)生了事故，肯定就是犯罪，就有主觀(guān)故意。應該通過(guò)刑法來(lái)毫不留情地追究他的刑事責任，而不能定位到我們正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生事故的范圍當中。如果能夠把這個(gè)界定清楚，將更有利于理順我們的監管和事故調查處理工作。

李毅中 國家安全監管總局局長(cháng)

《條例》的出臺，是我們貫徹依法治安、重典治亂，建立規范的安全生產(chǎn)法制秩序的一個(gè)重大的舉措。
《條例》有4個(gè)特點(diǎn)。一是確立了事故報告和調查處理工作原則是“政府領(lǐng)導、分級負責”。 所謂守土有責，保一方平安，《條例》不僅加重了我們行政首長(cháng)的責任，同時(shí)也賦予了他權力。二是明確了事故調查處理“四不放過(guò)”的原則。事故原因要水落石出，可惜我們很多事故第一個(gè)就放過(guò)了，時(shí)過(guò)境遷，不了了之，或者最后弄個(gè)虛無(wú)縹緲的原因，所以，相似的事故、同類(lèi)的事故，在一個(gè)地區、一個(gè)單位重復地發(fā)生，這就是用生命和鮮血換來(lái)的教訓。三是《條例》加大了責任追究和處罰的力度，體現了依法治安、重典治亂的堅決態(tài)度和堅定信心。如果事故連發(fā)、多發(fā)，事故責任者得不到追究，非法違法行為猖獗，鋌而走險，無(wú)視監管，無(wú)視生命，那就是我們失之于軟，失之于寬。四是實(shí)現了立法以及相關(guān)執法部門(mén)職責的和諧統一，一方面是政府分級管理，加大地方政府的職責，另一方面，充分發(fā)揮、調動(dòng)了不同部門(mén)和行業(yè)的作用。
如何來(lái)貫徹落實(shí)《條例》。第一還是要學(xué)習掌握，融會(huì )貫通，廣泛地宣傳，這樣才能夠做到公正執法，嚴格執法。第二就是要抓緊組織制定一些相關(guān)的配套辦法。比如說(shuō)有關(guān)事故統計辦法。第三是按照《條例》，規范我們自己的事故調查行為?，F在規定2個(gè)月必須把事故報告拿出來(lái)，特殊情況需延長(cháng)的最多不能超過(guò)2個(gè)月，所以必須提高我們的工作效率。第四是依法實(shí)施事故責任追究?，F在的投資人有的也很狡猾，他不當董事長(cháng)，你不是追究法人代表嘛，他幕后操縱。我們這個(gè)司法解釋里面講了，要追究實(shí)際控制人的責任。第五是要建立事故信息的公布、舉報制度，依靠群眾的監督，媒體的監督，認真調查處理瞞報的事故。第六是我們安監總局自己要履行好自己的職責，法律是把雙刃劍，既要對非法違法行為進(jìn)行查處，同時(shí)要防止我們執法部門(mén)不作為，亂作為，在中國沒(méi)有不受監督的單位，沒(méi)有不受監督的個(gè)人。我們自己要以平和的心態(tài)來(lái)對待監督，有錯就改。還是這句話(huà)，盡職盡責，任勞任怨。事故減下來(lái)，傷亡減下來(lái)，安全生產(chǎn)形勢好轉，這是我們共同的目的。
編輯 余茂君