今年11月1日，《安全生產(chǎn)法》已經(jīng)實(shí)施5周年了。5年來(lái)，在黨中央、國務(wù)院和各級地方黨委、政府的正確領(lǐng)導下，在各級安全生產(chǎn)監管監察部門(mén)、有關(guān)部門(mén)和各方面的共同努力下，以依法治安為指針，以貫徹實(shí)施《安全生產(chǎn)法》為主線(xiàn)，以立法、執法監督、法制宣傳為主要內容的安全生產(chǎn)法制建設，取得了重大進(jìn)展和顯著(zhù)成效，促進(jìn)了全國安全生產(chǎn)態(tài)勢的穩定好轉。

顯著(zhù)成效

一、高度重視安全生產(chǎn)法制工作，加強領(lǐng)導
胡錦濤、溫家寶等中央領(lǐng)導同志明確要求加強安全生產(chǎn)法制建設，健全安全生產(chǎn)立法，加大安全生產(chǎn)行政執法和違法行為責任追究的力度，建立安全生產(chǎn)法治秩序。國家安全監管總局黨組堅決貫徹落實(shí)依法治國的基本方略和中央有關(guān)重大決策，加大了法制工作的力度。一是確定了依法治安、重典治亂的指導方針，提出了到2010年建立規范的安全生產(chǎn)法治秩序的目標。二是把安全生產(chǎn)法制建設列為安全生產(chǎn)治本之策和本質(zhì)安全要素，重視并發(fā)揮法律手段在安全生產(chǎn)監管執法工作中的重要作用，堅持依法監管。三是加強領(lǐng)導，把法制工作擺上重要日程，主要領(lǐng)導親自抓、分管領(lǐng)導專(zhuān)門(mén)抓，推動(dòng)了安全生產(chǎn)法制建設。
二、加強安全生產(chǎn)立法工作，加快安全生產(chǎn)法律體系建設
5年來(lái)，以制定、修訂《安全生產(chǎn)法》的配套立法和相關(guān)立法為重點(diǎn)的安全生產(chǎn)立法進(jìn)度和立法質(zhì)量不斷提升，國家立法和地方立法全面加快，安全生產(chǎn)法律體系初步形成，在安全生產(chǎn)工作的主要方面特別是高危行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)基本實(shí)現了有法可依、有章可循。全國人大常委會(huì )、國務(wù)院先后頒布實(shí)施了17部安全生產(chǎn)法律、行政法規。其中，全國人大常委會(huì )審議通過(guò)了《道路交通安全法》《行政許可法》《治安管理處罰法》《刑法》修正案(六)等4部法律。國務(wù)院制定了《安全生產(chǎn)許可證條例》《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規定》《煙花爆竹安全管理條例》《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》等13部行政法規。最高人民法院、最高人民檢察院制定了《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋》《關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋》《關(guān)于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》等3件司法解釋。原國家經(jīng)貿委、原國家安全生產(chǎn)監管局、國家安全生產(chǎn)監管總局(包括與國務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定)頒布了51部部門(mén)規章。全國有26個(gè)省(區、市)人大常委會(huì )或人民政府出臺了安全生產(chǎn)的地方性法規、地方政府規章。
三、狠抓執法隊伍建設，加大了行政執法工作力度
各級人民政府高度重視安全生產(chǎn)監管監察機構和行政執法隊伍建設，初步建立了“縱向到底，橫向到邊”的監管執法體系。目前全國31個(gè)省(區、市)及新疆建設兵團全部設立了省級安全監管部門(mén)；329個(gè)地級市設立了安全監管機構，占98.8%；2683個(gè)縣設立了安全監管部門(mén)，占93.8%。全國省、市、縣三級安全監管部門(mén)現有監管監察人員4.4253萬(wàn)名，行政執法人員1.08萬(wàn)名。煤礦安全監察機構也逐步完善，現有25個(gè)省級煤礦安全監察局、73個(gè)地區煤礦監察分局。各級安全監管監察部門(mén)非常重視監管執法人員素質(zhì)和執法能力的培養和提升，有計劃地組織了全員法律培訓，提升了監管執法人員的法律素質(zhì)和行政執法水平。
隨著(zhù)各級安全監管監察力量的加強，實(shí)施各項安全整治、隱患排查治理、日常監督檢查的工作力度和行政處罰的幅度相應加大。2006年各級安全監管部門(mén)和煤礦安全監察機構共監督監察了124.4446萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，查出事故隱患183.9542萬(wàn)條，作出行政處罰6.4731萬(wàn)次，處以罰款總額7.8333億元，實(shí)繳罰款6.6583億元。在加大行政執法力度的同時(shí)，有關(guān)安全生產(chǎn)監管監察部門(mén)還堅持做好行政復議及行政應訴工作，依法妥善處理了監管執法和關(guān)停煤礦工作中的行政爭議，化解了社會(huì )矛盾。
四、開(kāi)展宣傳教育工作，營(yíng)造強大的法制氛圍
國家安全生產(chǎn)監管總局把法制宣傳教育融入安全文化建設之中，著(zhù)力提升全民安全素質(zhì)。一是組織制定規劃，印發(fā)了《關(guān)于全面開(kāi)展安全生產(chǎn)“五五”普法工作的通知》和《安全生產(chǎn)監督管理總局關(guān)于開(kāi)展法制宣傳教育的第五個(gè)五年規劃》，組織開(kāi)展“五五”安全生產(chǎn)法制宣傳教育活動(dòng)。二是組織指導全系統安全生產(chǎn)法律、行政法規的宣傳學(xué)習。出臺新的安全生產(chǎn)法律、行政法規，組織編寫(xiě)相關(guān)學(xué)習輔導材料，普及安全生產(chǎn)法律知識，提高領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導干部和基層監管執法人員的法制觀(guān)念和執法水平。三是加強安全文化建設，開(kāi)展法制宣傳教育。制定了《“十一五”安全文化建設綱要》和《2006年安全生產(chǎn)宣傳工作要點(diǎn)》，大力宣傳安全發(fā)展理念，強化安全意識，加強安全文化陣地建設，進(jìn)一步推動(dòng)安全生產(chǎn)方針政策和法律法規的宣傳貫徹。5年來(lái)，國家安全生產(chǎn)監管總局與中宣部、公安部、廣電總局、中華全國總工會(huì )、共青團中央聯(lián)合開(kāi)展了6屆“全國安全生產(chǎn)月”和“安全生產(chǎn)萬(wàn)里行”活動(dòng)；開(kāi)展了安全咨詢(xún)日、《安全生產(chǎn)法》知識競賽、安全生產(chǎn)演講比賽、全國勞動(dòng)安全防護知識競賽、全國工傷保險與安全生產(chǎn)知識競賽等活動(dòng)；舉辦了以安全文化、安全法制、安全科技為內容的“安全發(fā)展”高層論壇。全國各地的安全生產(chǎn)法制宣傳教育工作也抓得有聲有色，逐步深入。

存在的問(wèn)題

在看到和肯定成績(jì)的同時(shí)，也要充分認識安全生產(chǎn)法制建設的長(cháng)期性和艱巨性，正視和解決一些不容忽視的問(wèn)題。
一、法制觀(guān)念有待加強
雖然各級安全監管監察人員的法制觀(guān)念和執法水平有了很大提高，但是與依法行政、依法監管的要求仍有較大差距。有的監管人員內心深處仍然是“人治”思想作祟，并沒(méi)有真正認識到依法治國、依法行政、依法治安的重要性和深刻內涵，不熟悉、不懂得法律手段和法制在政府管理社會(huì )公共事務(wù)和市場(chǎng)監管中的重要地位和作用，不善于運用法律手段解決安全生產(chǎn)監管監察中存在的法律問(wèn)題。有的地方不重視法制工作，沒(méi)有把法制工作擺上重要日程，遇到法律問(wèn)題“急來(lái)抱佛腳”。有的監管執法人員法律素質(zhì)較差，缺乏高度的法制觀(guān)念，不熟悉有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規，不能夠嚴格履行法定職責，不遵守行政執法程序，遇到問(wèn)題不是依法辦事，而是憑“感覺(jué)”和經(jīng)驗辦事。
二、安全生產(chǎn)立法有待完善
雖然安全生產(chǎn)立法的數量不少，但還沒(méi)有健全上位法與下位法、國家法與地方法、專(zhuān)門(mén)法與相關(guān)法、實(shí)體法與程序法之間相互銜接配套、統一和諧的安全生產(chǎn)法律體系。一是《安全生產(chǎn)法》確立的一些重要的法律制度尚無(wú)配套法規作出具體法律規定，如安全監管制度、安全中介服務(wù)制度、事故賠償制度、事故應急救援制度等。二是有些現行立法的制定時(shí)間久遠，情況變化，亟待修訂，如《礦山安全法》《煤礦安全監察條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》等。三是有些相關(guān)法律規定不一致，需要銜接。由于各類(lèi)安全生產(chǎn)立法是在不同時(shí)期、不同體制下制定的，相關(guān)法律規定存在著(zhù)互不銜接、前后不一的矛盾，由于沒(méi)有及時(shí)修訂而造成法律適用的沖突。四是有些地方立法滯后，需要推動(dòng)。少數地方立法滯后的省區雖然經(jīng)濟總量不大，但是高危行業(yè)比較集中，安全問(wèn)題比較突出，應當加快立法進(jìn)程。五是有些立法質(zhì)量不高，需要完善。有的立法存在著(zhù)可操作性差、程序不明確、條文表述不規范的問(wèn)題，應當修改補充。
三、行政執法機構力量有待充實(shí)
現有的行政執法力量與其承擔的工作任務(wù)和責任很不適應，編制少、任務(wù)重、責任和壓力大。各級安全監管監察人員既有行政編制也有事業(yè)編制的，大部分日常監督檢查工作只能委托專(zhuān)門(mén)的行政執法隊伍完成，監管執法力量明顯不足，特別是鄉鎮政府沒(méi)有安全監管執法權。有的地方?jīng)]有專(zhuān)門(mén)的行政執法隊伍，僅靠幾個(gè)監管監察人員“疲于奔命”，甚至出現監管執法“空白”。有的監管監察和行政執法經(jīng)費渠道不一且無(wú)保證，缺乏必要的技術(shù)裝備和工作條件，難以滿(mǎn)足監管執法工作的需要。這種狀況在市、縣兩級尤為突出。
四、執法人員法律素質(zhì)和執法水平有待提高
安全監管監察機構和行政執法隊伍成立較晚，現有安全監管監察人員中，原來(lái)從事過(guò)安全監管工作的不多，多數是由其他行業(yè)、部門(mén)調入或者公開(kāi)招錄的。由于一些安全生產(chǎn)監管執法人員的法律素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和工作能力及經(jīng)驗欠缺，在短時(shí)間內難以勝任繁重復雜的監管執法工作，以至有的地方安全監管監察不到位，行政執法力度衰減，甚至出現行政不作為或者濫作為的行政違法行為，引發(fā)了一些行政復議和行政訴訟案件。
五、專(zhuān)門(mén)的綜合法制機構有待加強
政府監管執法工作中涉及法律制定、法律解釋、法律適用、法律程序、法律糾紛和法律救濟的問(wèn)題很多并且很專(zhuān)，需要有專(zhuān)門(mén)的綜合法制機構和法律專(zhuān)業(yè)人員承辦。目前公安、交通、海關(guān)、稅收、工商、勞動(dòng)、國土、衛生等政府監管執法部門(mén)，大都自上而下地單設了綜合法制機構，專(zhuān)門(mén)負責立法、執法監督、行政復議和應訴、法制宣傳教育和法律服務(wù)等項工作。各級安全監管監察部門(mén)尚無(wú)單設的綜合法制機構，現有的法制機構都承擔了多項職能，或與其他機構合署辦公，專(zhuān)門(mén)法律人才奇缺。
六、安全生產(chǎn)法制宣傳教育有待深入
雖然近年來(lái)法制宣傳教育拓展到一定的廣度和深度，但是對《安全生產(chǎn)法》等許多重要的安全生產(chǎn)法律、法規、規章的宣傳學(xué)習遠未到位，仍有走過(guò)場(chǎng)和不深不透的現象，存在著(zhù)死角和盲區，沒(méi)有做到家喻戶(hù)曉、耳熟能詳。有些監管監察工作中提出的“法律問(wèn)題”，并不是沒(méi)有法律規定，而是監管監察人員沒(méi)有真正領(lǐng)會(huì )法律規定的精髓和要點(diǎn)。

重任在肩

我們履行了《安全生產(chǎn)法》實(shí)施的第一個(gè)5年。下一個(gè)5年，完善法制、推進(jìn)依法治安的任務(wù)更加繁重，需要從以下幾方面著(zhù)手：
一、牢固樹(shù)立依法治國、依法監管的理念
要從根本上重視和加強安全生產(chǎn)法制建設，必須解決認識問(wèn)題。依法治安必須以高度的法制觀(guān)念為先導，關(guān)鍵是從領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導干部做起，率先垂范。一是在知識結構上應當補法。不懂法則不能依法治安。領(lǐng)導干部和監管執法人員應當通曉社會(huì )主義法制的基本理論知識，學(xué)懂弄通重要的安全生產(chǎn)法律、法規，不斷完善、豐富自身的知識結構，提升法律素養。二是研究處理重大問(wèn)題和部署工作時(shí)應當合法。法律是行為準則和規范。各級監管監察部門(mén)確定工作思路、制定工作計劃和專(zhuān)項整治方案時(shí)，應當依法決策。三是實(shí)施監管監察工作中應當依法。監管監察人員必須牢記職權法定、程序法定、責任法定的法制原則，依法辦事。
二、持久開(kāi)展法制宣傳教育培訓，提升法律素質(zhì)
法制宣傳教育培訓應當重點(diǎn)抓市、縣兩級安全生產(chǎn)監管監察部門(mén)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。在監管監察工作中提出的許多法律問(wèn)題，不是沒(méi)有法律規定，而是沒(méi)有學(xué)懂弄通。安全生產(chǎn)法律法規是監管監察工作的依據和手段，必須融會(huì )貫通，運用自如。每一部法律法規的出臺和規定都有其特定的背景、所要解決的問(wèn)題和豐富的法律內涵，不同法律法規之間也存在著(zhù)一定的內在聯(lián)系。學(xué)習法律法規不可紙上談兵，不可葉公好龍，不可淺嘗輒止，不可斷章取義。
三、加快安全生產(chǎn)立法，健全安全生產(chǎn)法律體系
安全生產(chǎn)立法應當按照輕重緩急，重點(diǎn)抓法律制度的建立健全，重點(diǎn)抓重要、急需的法律法規的制定和修訂，重點(diǎn)抓國家立法與地方立法的統一和諧。安全生產(chǎn)法律體系的構建，應當注意增強法律體系的科學(xué)性、系統性、和諧性和穩定性，注意立法與現實(shí)的安全生產(chǎn)狀況和現行的監督管理體制相適應，注意法律規范與技術(shù)規范的相互銜接和支撐。今后一個(gè)時(shí)期，在國家立法層面上，應當抓緊制定《安全生產(chǎn)監督管理條例》《安全生產(chǎn)應急救援條例》和《注冊安全工程師條例》，修訂《礦山安全法》《煤礦安全監察條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》等法律、行政法規。在地方立法層面上，應當加快出臺具有地方特點(diǎn)、針對性和可操作性更強的地方性法規和政府規章。
四、加強監管執法隊伍建設，加大行政執法力度
要完成繁重的安全生產(chǎn)監管監察任務(wù)，必須有組織保障。在人員編制十分緊缺的條件下，應當調整內設機構職責，整合人力資源，充實(shí)加強一線(xiàn)監管執法機構和專(zhuān)門(mén)的行政執法隊伍。重視專(zhuān)門(mén)的綜合法制機構建設，選調素質(zhì)好、懂法律、懂業(yè)務(wù)、具有實(shí)踐經(jīng)驗和能力的干部，全面加強法規和標準制定、綜合協(xié)調、執法監督、行政復議等法制工作。建立健全監管監察和行政執法責任制，建立一支規范自律、公正嚴明、高效權威的安全生產(chǎn)監管執法隊伍。重典治亂，勇于執法、善于執法，依法查處安全生產(chǎn)違法行為和違法者，建立安全生產(chǎn)法治秩序。采取切實(shí)可行的政策措施，為監管執法人員解決實(shí)際困難，提供必要的待遇，改善工作生活條件，以解后顧之憂(yōu)。
未來(lái)5年，各級安全生產(chǎn)監管監察部門(mén)擔負著(zhù)加強法制建設、推進(jìn)依法治安的重任。我們有信心、有能力克服困難，不辱使命，開(kāi)拓進(jìn)取，在黨的十七大精神指引下，努力實(shí)現全國安全生產(chǎn)狀況的根本好轉。

編輯 馮 瑾