2005年12月，由中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院院長(cháng)劉鐵民和國家安全生產(chǎn)監督管理總局機關(guān)黨委書(shū)記田淮俊等10人組成的考察團，赴美國考察重大事故災難應急管理工作。訪(fǎng)美期間，考察團訪(fǎng)問(wèn)了美國聯(lián)邦應急管理局第9區等應急管理部門(mén)和技術(shù)支持機構，對美國重大事故災害應急管理的有關(guān)法律、組織體系、運行機制、應急預案編制和技術(shù)支持保障等方面進(jìn)行了較為深入的調研。

一、美國的應急管理機構

1．美國聯(lián)邦應急管理局
美國聯(lián)邦應急管理局成立于1979年4月，主要任務(wù)是領(lǐng)導全國做好防災、減災、備災、救災和災后恢復工作，提供應急管理指導與支持；建立以風(fēng)險管理為基礎的應急管理體系，降低人民的生命和財產(chǎn)損失，確保國家重要基礎設施免遭破壞。2003年3月，該局隨同其他22個(gè)聯(lián)邦機構一起并入2002年成立的國土安全部，成為國土安全部4個(gè)主要分支機構之一，但仍是一個(gè)可直接向總統報告、專(zhuān)門(mén)負責重特大災害應急的聯(lián)邦政府機構，由美國總統任命局長(cháng)。
該局現有正式員工2 500人，后備人員5 000人。由于美國幅員遼闊，美國聯(lián)邦應急管理局除設在華盛頓特區的總部外，還將全國劃分為10個(gè)應急區，每個(gè)區都設立了辦事處。辦事處工作人員直接與責任區內各州合作，協(xié)助制定防災和減災計劃，并在重特大災害發(fā)生時(shí)向各州提供支持。一旦發(fā)生重特大災害，絕大部分聯(lián)邦救援經(jīng)費來(lái)自該局負責管理的“總統災害救助基金”。
聯(lián)邦應急管理局第9區辦事處位于加州北部的奧克蘭市，主要為亞利桑那州、加州、夏威夷州、內達華州、薩摩亞群島、關(guān)島、馬里亞納群島、馬紹爾群島、密克羅尼西亞以及帕勞群島服務(wù)。聯(lián)邦應急管理局第9區共有100多名工作人員，分為4個(gè)部門(mén)：太平洋區域辦公室、行政管理和資源規劃處、洪水保險和減災處、響應和恢復處。
聯(lián)邦應急管理局第9區的日常工作主要是和各服務(wù)的州合作，協(xié)助各州按照聯(lián)邦應急管理局的相關(guān)技術(shù)，制定事故現場(chǎng)指揮體系和應急預案、貯備應急資源、制定洪水保險政策、進(jìn)行應急培訓等。在發(fā)生重大事故時(shí)，聯(lián)邦應急管理局第9區在聯(lián)邦應急管理局與州之間起著(zhù)聯(lián)系的作用，同時(shí)將派官員到現場(chǎng)視察。在事故處理后，對事故進(jìn)行跟蹤調查和審查經(jīng)費的使用情況。
2.加州政府應急服務(wù)辦公室
加州政府應急服務(wù)辦公室是全州應急管理業(yè)務(wù)機構，其職責主要包括協(xié)調加州應急預案準備和實(shí)施過(guò)程中所有相關(guān)州機構的活動(dòng)；協(xié)調州與地方機構之間的應急響應行動(dòng)；協(xié)調用于州及地方應急響應和災后恢復活動(dòng)的聯(lián)邦資源，確保加州做好各類(lèi)災害的減災、備災、應急和災后恢復工作。應急服務(wù)辦公室的經(jīng)費主要來(lái)自州政府和聯(lián)邦政府。
加州政府應急服務(wù)辦公室有州、南區和海灣3個(gè)辦公地點(diǎn)，其中州應急辦有300名職員，南區和海灣各有50名職員。州應急辦是政府重要部門(mén)之一，其主任、副主任均由州長(cháng)直接任命。這次考察團訪(fǎng)問(wèn)和考察的是州應急辦本部，其辦公大樓及相應的設備、設施花費為3 500萬(wàn)美元，加州和聯(lián)邦政府各出資約50％。辦公大樓為特殊的鋼架結構，十分堅固。大樓內還有十分先進(jìn)的自救系統，以保證大樓遭遇重大災害和攻擊時(shí)，內部工作人員能夠有效逃生。3個(gè)應急辦公地點(diǎn)都配備了先進(jìn)的技術(shù)裝備，確保在各種復雜條件下都能正常運行。南區和海灣應急辦公地點(diǎn)是州的備份基地，當災害發(fā)生時(shí)，首先啟用的是州應急辦公地點(diǎn)，一旦此處被破壞或受到攻擊不能使用，經(jīng)過(guò)培訓的應急響應人員會(huì )立即到南區或海灣應急辦進(jìn)行指揮。加州應急辦不接受“911”等報警電話(huà)，只接受下級政府關(guān)于重大事故的報告。州應急辦有一個(gè)大停機坪，可以直接起降直升機，在緊急事故發(fā)生后，州長(cháng)可以坐直升機進(jìn)行現場(chǎng)指揮，事故處理后再坐直升機離開(kāi)。
考察團在加州應急辦副主任Greece女士和公共事務(wù)官Dell先生的陪同下，參觀(guān)了應急運行中心指揮大廳及其附屬配套設施。指揮大廳的主要設備設施包括大屏幕、75個(gè)座位（在必要時(shí)可擴充至200多個(gè)），每個(gè)座位上有計算機（預先裝有應急輔助決策支持系統和應急信息管理系統）和電話(huà)機，指揮大廳還設有數據中心，新聞發(fā)言廳。指揮大廳內的座位是按照事故指揮系統所涉及的單位來(lái)設立的，包括指揮員、行動(dòng)、策劃、后勤和財務(wù)等單位。在事故發(fā)生時(shí)，相應部門(mén)的負責人在第一時(shí)間趕到應急指揮中心，進(jìn)行相應的討論和指揮。
3.洛杉磯市應急準備局
洛杉磯市應急準備局是市政府的應急管理部門(mén)，成立于2000年7月，前身為洛杉磯市應急準備處，位于洛杉磯市政府大樓地下3層。緊急狀態(tài)時(shí)，該局內設有洛杉磯市應急運行中心。該局的主要職能是協(xié)調應急運行,組織全市各部門(mén)之間涉及跨機構的應急準備、策劃、培訓和災后恢復活動(dòng)，負責聯(lián)系其他城市、州、聯(lián)邦機構與私營(yíng)組織，同時(shí)也負責開(kāi)展公眾教育與社區應急準備活動(dòng)。該局共有16名職員，日常工作主要是維護和管理市應急運行中心，搜集有關(guān)應急資源信息，編寫(xiě)、修改和管理有關(guān)應急預案。在事故發(fā)生后，啟動(dòng)應急運行中心，將其作為應急指揮場(chǎng)所。
在參觀(guān)該應急運行中心時(shí)，Pamela A. Cummings女士詳細介紹了事故指揮系統和應急運行中心的運作程序，演示了該中心基于網(wǎng)絡(luò )的應急管理系統和聯(lián)邦應急管理信息系統的運行情況。
考察團還參觀(guān)了位于同層的洛杉磯市“911”接警中心，它主要由接警中心、消防調度辦公室、安全保衛和技術(shù)支持部門(mén)組成。接警大廳內設置有50多個(gè)值班席，每天至少有30名以上接警員在崗，確保24小時(shí)有人值班。接警員必須是具有5年以上警齡的優(yōu)秀警察或消防隊員，并經(jīng)過(guò)嚴格的資質(zhì)考核方能上崗工作。

二、美國的應急管理體系

1.應急管理組織體系
經(jīng)過(guò)多年的改進(jìn)和加強，美國已基本建立起一個(gè)比較完善的應急管理組織體系，形成了聯(lián)邦、州、縣、市、社區5個(gè)層次的管理與響應機構，比較全面地覆蓋了美國本土和各個(gè)領(lǐng)域。
作為聯(lián)邦制國家，美國各州政府具有獨立的立法權與相應的行政權，一般都設有專(zhuān)門(mén)機構負責本州應急管理事務(wù)，具體做法不盡相同。以加州為例，加州通過(guò)實(shí)施標準應急管理系統，在全加州構建出5個(gè)級別的應急組織層次，分別為州、地區、縣、地方和現場(chǎng)。其中，州一級負責應急管理事務(wù)的機構為州應急服務(wù)辦公室，主任及副主任由州長(cháng)任命。州應急服務(wù)辦公室又將全加州58個(gè)縣劃分為3個(gè)行政地區。同時(shí)，為了通過(guò)互助系統共享資源，又將全加州劃分出6個(gè)互助區，將員工分派到不同行政區辦公，以便協(xié)調全州6個(gè)互助區的應急管理工作?？h一級機構主要是作為該縣所有地方政府應急信息的節點(diǎn)單位和互助提供單位；地方一級主要是指由市政府負責管理和協(xié)調該轄區內的所有應急響應和災后恢復活動(dòng)；現場(chǎng)一級主要是指由一些應急響應組織對本轄區事發(fā)現場(chǎng)應急資源和響應活動(dòng)的指揮控制。事實(shí)上，加州地區一級的應急仍然是由州政府機構來(lái)負責，而縣一級的應急需要依托該轄區內實(shí)力較強的地方政府，如舊金山縣依托舊金山市，洛杉磯縣依托洛杉磯市?？傮w上講，美國災害應急組織體系由聯(lián)邦、州、縣和地方政府4級構成。
當事故發(fā)生后，應急行動(dòng)的指揮權屬于當地政府，僅在地方政府提出援助請求時(shí)，上級政府才調用相應資源予以增援，并不接替當地政府對這些資源的處置和指揮權限，但是，上一級政府有權在災后對這些資源所涉及的資金使用情況進(jìn)行審計。
應急救援隊伍的中堅力量是消防、警察和醫療部門(mén)。在聯(lián)邦應急反應體系中，參與救援的部門(mén)主要包括交通、通訊、技術(shù)工程、森林、聯(lián)邦應急管理局、紅十字會(huì )、衛生、環(huán)境、農業(yè)、國防等部門(mén)。
2.應急運行中心
美國各級政府的應急管理部門(mén)中，大多建有應急運行中心及備用中心，以便發(fā)生災難時(shí)相應部門(mén)的人員進(jìn)行指揮和協(xié)調活動(dòng)。中心一般配有語(yǔ)音通訊系統、網(wǎng)絡(luò )信息系統、指揮調度系統、移動(dòng)指揮裝備、綜合信息顯示系統、視頻會(huì )商系統、地理信息系統、安全管理系統等，并考慮安全認證、容積備份和技術(shù)支持等問(wèn)題。運行中心主要作為應急基礎設施存在，由政府一級的應急管理部門(mén)負責維護和保養，經(jīng)費主要來(lái)自上級政府和本級政府，中心除作為應急設施外，同時(shí)還作為演習和訓練的場(chǎng)所。以加州應急服務(wù)辦公室為例，該辦公室管理的運行中心建成后，共指揮過(guò)6次重大事故應急救援，每年舉行1次重大應急救援演習和若干次小應急救援演習，并為應急指揮人員提供訓練和培訓。洛杉磯市應急準備局的應急運行中心作用也與此類(lèi)似。
應急運行中心的建筑一般都相當堅固，并采取各種措施來(lái)保證中心及內部應急人員的安全。加州應急服務(wù)辦公室應急運行中心建設過(guò)程中，就在固有防震級別的基礎上，加設了加固框架。而洛杉磯市應急準備局的應急運行中心則設在地下3層，備有多路通風(fēng)系統及氧氣供應系統。
3.美國應急管理機制
當前美國應急管理機制的基本特點(diǎn)是：統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。
“統一管理”是指自然災害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類(lèi)重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級政府的應急管理部門(mén)統一調度指揮，而平時(shí)與應急準備相關(guān)的工作，如培訓、宣傳、演習和物資與技術(shù)保障等，也歸口到政府的應急管理部門(mén)負責。
“屬地為主”的基本原則是指，無(wú)論事件的規模有多大，涉及范圍有多廣，應急響應的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來(lái)承擔，聯(lián)邦與上一級政府的任務(wù)是援助和協(xié)調，一般不負責指揮。聯(lián)邦應急管理機構很少介入地方的指揮系統，在“911”事件和“卡特里娜號”颶風(fēng)這樣性質(zhì)嚴重、影響廣泛的重大事件應急救援活動(dòng)中，也主要由紐約市政府和奧蘭多市政府作為指揮核心。
“分級響應”強調的是應急響應的規模和強度，而不是指揮權的轉移。在同一級政府的應急響應中，可以采用不同的響應級別，確定響應級別的原則一是事件的嚴重程度，二是公眾的關(guān)注程度，如奧運會(huì )、奧斯卡金像獎頒獎會(huì )，雖然難以確定是否發(fā)生重大破壞性事件，但由于公眾關(guān)注度高，仍然要始終保持最高的預警和響應級別。
“標準運行”主要是指，從應急準備一直到應急恢復的過(guò)程中，要遵循標準化的運行程序，包括物資、調度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò )、術(shù)語(yǔ)代碼、文件格式乃至救援人員服裝標志等，都要采用所有人都能識別和接受的標準，以減少失誤，提高效率。（未完待續）
編輯 寧遠