摘要：職業(yè)安全衛生是工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì )經(jīng)濟問(wèn)題，貫穿于經(jīng)濟活動(dòng)的全過(guò)程。做好職業(yè)衛生工作，有利于減少職業(yè)危害，保護勞動(dòng)者的生命安全，是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要內涵之一，也是構建和諧社會(huì )的重要組成部分和有效保障?；趯Ξ斍拔覈殬I(yè)衛生工作存在問(wèn)題和一般工業(yè)化國家職業(yè)安全衛生一體化演變歷史的分析，作者提出了我國加強職業(yè)衛生工作的基本對策。

　　關(guān)鍵詞：職業(yè)衛生　加強監管　一體化　對策

　　一、我國職業(yè)衛生工作存在的問(wèn)題

　　(一)概念不清。就工業(yè)化國家一般經(jīng)驗來(lái)看，職業(yè)衛生工作主要指防控勞動(dòng)過(guò)程中各種有害因素對勞動(dòng)者健康的傷害。按照國標GB/T15236-94的定義，職業(yè)衛生是指“以職工的健康在職業(yè)活動(dòng)中免受有害因素侵害為目的的工作領(lǐng)域及在法律、技術(shù)、設備、組織制度和教育方面所采取的相應措施”。在實(shí)際工作中，長(cháng)期以來(lái)存在著(zhù)把“職業(yè)衛生”混同于“職業(yè)病防治”的含混認識。職業(yè)衛生重在減少和消除可能導致職業(yè)病的各種有害因素(物理、化學(xué)、生物)，主要是通過(guò)工程技術(shù)措施、個(gè)體防護和管理等措施，盡量避免或減少職業(yè)危害對勞動(dòng)者的傷害。職業(yè)病是職業(yè)衛生工作的結果。職業(yè)病的防治包括預防和治療。如果從“職業(yè)病防治”的概念出發(fā)，職業(yè)衛生大致上約等于職業(yè)病的預防，而職業(yè)病的治療屬于醫學(xué)的范疇。

　　(二)體制不順。由于對職業(yè)衛生的概念不清，對其內涵外延理解上的歧義，導致在職業(yè)衛生的監督管理上一直存在著(zhù)體制不順的問(wèn)題。建國以來(lái)，職業(yè)衛生監管體制經(jīng)歷了三次變革，都與概念理解不準確密切相關(guān)。1949-1998年，職業(yè)安全衛生工作雖然由勞動(dòng)部門(mén)主導，但仍然存在部門(mén)間的相互爭奪和扯皮現象。1998年-2003年，職業(yè)安全、職業(yè)衛生體制分割，前者由經(jīng)貿委(后國家安全監管局)負責監管，后者由衛生部負責監管。2003年至今，分工體制將職業(yè)衛生工作本身再次分割，職業(yè)衛生工作中作業(yè)場(chǎng)所的監督檢查由衛生部交給國家安全監管部門(mén)監管。我國現行分工體制，不僅將職業(yè)安全與職業(yè)衛生進(jìn)行了拆分，而且還將其中的職業(yè)衛生的相關(guān)工作內容再次進(jìn)行分離，分屬不同的部門(mén)，使其相對的完整性受到損害，加之我國部門(mén)之間的工作配合存在一些問(wèn)題，更使實(shí)際工作難以開(kāi)展。

　　(三)兩法并立。由于職業(yè)衛生監管體制不順，導致了在法律上職業(yè)安全、職業(yè)衛生分離立法、分割監管的現狀。1998年的政府機構改革，原先由勞動(dòng)部門(mén)負責的職業(yè)衛生工作內容整體劃歸衛生部。在衛生部的積極推動(dòng)下，全國人大常委會(huì )于2001年頒布了《職業(yè)病防治法》;2002年，全國人大常委會(huì )頒布了《安全生產(chǎn)法》，形成了目前我國職業(yè)安全與職業(yè)衛生分離立法、分別規范的現狀。由于我國立法以部門(mén)推動(dòng)為主的特點(diǎn)，職業(yè)衛生并不包括在《安全生產(chǎn)法》之中，并且《職業(yè)病防治法》與《安全生產(chǎn)法》在法律上具有相等的法律位階。

　　(四)職業(yè)危害形勢嚴重。由于職業(yè)衛生工作體制的反復變化，使職業(yè)衛生監管事實(shí)上不斷弱化，隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革不斷深化、經(jīng)濟總量不斷增大，職業(yè)危害也呈上升趨勢。特別是2003年職能調整后，衛生部門(mén)失去執法權，不能再到企業(yè)進(jìn)行執法，安監部門(mén)由于職能劃分不合理，大多數尚未承接此項職能，造成兩不管狀態(tài)，使得職業(yè)衛生監管出現“真空”狀態(tài)，導致目前我國職業(yè)危害形勢十分嚴峻。

　　根據上世紀60年代美國的實(shí)際情況，職業(yè)病罹患與工亡(相當我國安全生產(chǎn)中“工礦商貿企業(yè)”統計項)的人數比約為9：1，考慮近十年我國職業(yè)安全監管力度較大，職業(yè)衛生相對薄弱的情況，我國實(shí)際遭受職業(yè)病傷害的人數與工亡人數的比例不會(huì )小于此數，由此推算我國實(shí)際每年罹患各類(lèi)職業(yè)病的勞動(dòng)者數量會(huì )在10萬(wàn)人以上。根據我國的經(jīng)濟結構、人口素質(zhì)和就業(yè)特點(diǎn)分析，在這一巨大的職業(yè)病人群中，大部分都是農民工。他們在進(jìn)城、在鄉務(wù)工的過(guò)程中，按時(shí)足額領(lǐng)受報酬都無(wú)法保障的情況下，健康權利更無(wú)從談起。當他們受到職業(yè)傷害后，相關(guān)權利和救濟更是無(wú)法得到落實(shí)，這一結果對其家庭來(lái)說(shuō)無(wú)疑具有毀滅性，對社會(huì )來(lái)說(shuō)，其負擔、其代價(jià)無(wú)疑太過(guò)于沉重。因此，職業(yè)衛生現狀無(wú)論是對構建和諧社會(huì )，還是對國民經(jīng)濟所需要的人力資源可持續的供給都已經(jīng)構成了現實(shí)的威脅。

　　二、一般工業(yè)化國家職業(yè)安全衛生一體化的演變歷史

　　職業(yè)安全衛生是工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì )經(jīng)濟問(wèn)題，作為雇傭勞動(dòng)過(guò)程表現出來(lái)的突出勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題之一，在西方國家大致經(jīng)過(guò)了如下幾個(gè)歷史事件的演變：

　　1、1802年英國的《學(xué)徒健康法》是現代勞動(dòng)法的開(kāi)端，也是職業(yè)安全健康(衛生)問(wèn)題引起重視的起點(diǎn)。

　　英國工業(yè)化之初的圈地運動(dòng)，使失去土地的農村人口大量涌入城市(與我國當前存在大量家庭和戶(hù)籍仍然在鄉的農民工的情況大不相同)。在他們適應城市化和工業(yè)化過(guò)程中出現了大量的社會(huì )問(wèn)題，其中包括他們的子女因生活無(wú)著(zhù)落而淪為流浪兒童。初期，這些兒童由教會(huì )負責收養，并進(jìn)行文化和勞動(dòng)方面的訓練。進(jìn)入18世紀中葉以后，由于流浪兒童太多，教會(huì )不堪重負，只能將其大批送往規模較大的棉紡廠(chǎng)做學(xué)徒工，由教會(huì )和工廠(chǎng)簽訂合同，由兒童做工來(lái)維持自身的生計。這一慈善性的措施經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)施以后，帶來(lái)了嚴重的問(wèn)題：資本家高強度地剝削和壓榨這些學(xué)徒，他們的工作時(shí)間多在14-18小時(shí)，居住和生活條件極為惡劣，身體健康和心靈受到極大傷害，引起了社會(huì )廣泛的震驚和關(guān)注。由慈善家、實(shí)業(yè)家、空想社會(huì )主義創(chuàng )始人之一羅伯特·歐文推動(dòng)，終于在1802年由英國議會(huì )頒布了《學(xué)徒健康法》。該法對企業(yè)如何保護學(xué)徒工這一特殊群體的健康規定了一系列具體的法律義務(wù)。由于是世界上第一部對勞動(dòng)者的身體健康實(shí)行保護的立法，該法被稱(chēng)為當代勞動(dòng)關(guān)系法律制度的開(kāi)篇之作。

　　1819年在《學(xué)徒健康法》的基礎上頒布了《工廠(chǎng)法》，其中包括有大量職業(yè)安全和職業(yè)衛生的法律規范。以《工廠(chǎng)法》為代名詞的勞動(dòng)法由英國開(kāi)始，隨后在整個(gè)工業(yè)化國家傳播和擴散，一直持續到20世紀初。英國的《工廠(chǎng)法》在不同年代經(jīng)過(guò)多次修改，適用范圍由棉紡廠(chǎng)擴大到所有工廠(chǎng)、礦山，包括作坊，保護對象由學(xué)徒擴展到所有童工，再到青工、女工、礦工，最終到所有的工人，持續到1967年最后一次修改，一直引領(lǐng)著(zhù)世界的相關(guān)立法。

　　2、1880年英國的《雇主責任法》確立工傷領(lǐng)域的無(wú)過(guò)錯責任原則。

　　由于工業(yè)生產(chǎn)連續化、集中化和規?；纳a(chǎn)方式，帶來(lái)高度的危險性，使勞動(dòng)者生命安全時(shí)常受到威脅，工亡、工傷經(jīng)常發(fā)生，由此引發(fā)了責任認定、受害者救助救濟等一系列問(wèn)題。英國1880年頒布的《雇主責任法》確立了無(wú)過(guò)錯責任，即勞動(dòng)過(guò)程中造成傷害，不管雇主有無(wú)直接的過(guò)錯，都要承擔賠償責任，首次在法律原則的層次上確立了對勞動(dòng)者的特別保護(德國1872年的《國家責任法》雖早于英國確立了同樣的法律原則，但因英國該法對其他工業(yè)化國家影響更大，而被稱(chēng)為這一新的法律原則確立的標志)。

　　在過(guò)往的法律發(fā)展中，民事法律關(guān)系(勞動(dòng)法誕生之前勞動(dòng)關(guān)系一直被視為一般民事法律關(guān)系，適用合同法)的責任認定一直適用過(guò)錯責任原則，即無(wú)過(guò)錯(過(guò)失)不承擔責任，有過(guò)錯(過(guò)失)才承擔相應責任，責任人承擔責任的范圍與幅度以其過(guò)錯(過(guò)失)的程度為限。工傷領(lǐng)域無(wú)過(guò)錯責任原則的確立，不僅使過(guò)錯責任原則的普適性受到限制，而且使勞動(dòng)關(guān)系徹底擺脫了民事關(guān)系領(lǐng)域的傳統認知，成為一個(gè)全新的社會(huì )法領(lǐng)域，在法律發(fā)展史上具有劃時(shí)代的意義。

　　1883年，由德國率先實(shí)行的對勞動(dòng)者實(shí)行的強制工傷保險制度在各工業(yè)化國家推廣、完善，到當代各國家實(shí)行的完善的現代工傷保險制度，使這一原則得到了普遍的認同和適用。

　　3、1906年英國的《工人賠償法》，奠定了職業(yè)安全與職業(yè)衛生成為同一性工作領(lǐng)域的基礎。

　　由《學(xué)徒健康法》為開(kāi)端的工廠(chǎng)法(勞動(dòng)法)，雖然將勞動(dòng)安全和健康作為勞動(dòng)關(guān)系中的重要問(wèn)題進(jìn)行了規范，為雇主設定了一系列的法定義務(wù)，為勞動(dòng)者設立了一系列特別的權利?！豆椭髫熑畏ā芬泊_立了由雇主對工傷負全責的特別法律原則，但在這一時(shí)期對勞動(dòng)過(guò)程中勞動(dòng)者的安全和健康權利的認識和保護存在不清晰、不明確的缺陷，仍然有待深化。其中對即時(shí)的顯性的工傷、工亡的規范力度更大，對隱形的具有潛伏期長(cháng)的職業(yè)健康傷害流于寬泛和原則，缺乏具體、明確的可操作的法律措施。經(jīng)過(guò)較長(cháng)時(shí)間的累積和強化以后，職業(yè)危害，像煤炭行業(yè)的塵肺、紡織行業(yè)的褐肺病等愈益嚴重，受害群體加大，傷害程度加劇，凸現成為社會(huì )問(wèn)題。為此，1906年英國議會(huì )頒布了《工人賠償法》，將當時(shí)表現突出、可明確界定的6種職業(yè)病納入工傷賠償范圍。該法的頒布不僅使職業(yè)健康(衛生)問(wèn)題引起了社會(huì )和立法者重視，而且開(kāi)創(chuàng )了職業(yè)安全和職業(yè)衛生實(shí)施統一監管，使職業(yè)安全衛生這一領(lǐng)域的同一性和工作范圍得到初步確立。

　　4、1970年美國《職業(yè)安全衛生法》奠定了職業(yè)安全衛生法律制度及工作體制的現代基礎。

　　進(jìn)入20世紀以后，隨著(zhù)工業(yè)化在各主要西方國家的深化，生產(chǎn)活動(dòng)的集中化、規?；_到空前的程度，生產(chǎn)過(guò)程的連續化、機械化和一系列新興行業(yè)的興起使得勞動(dòng)過(guò)程中的危險性、危害性大大加強。同時(shí)，二次大戰以后，世界相對和平，財富大幅增加，冷戰造成的兩大社會(huì )制度陣營(yíng)的對立和競賽，使西方發(fā)達國家更重視和加強了對勞動(dòng)者權利保護性立法，使其系統化，權利義務(wù)結構體系化。職業(yè)安全衛生作為其中的一個(gè)重要的相對獨立領(lǐng)域不僅愈益明確，而且得到了迅速的發(fā)展和完善。

　　二次世界大戰成就了美國世界第一強國的事業(yè)。二戰以后，隨著(zhù)軍事技術(shù)不斷在其國民經(jīng)濟各個(gè)部門(mén)得到應用，使其擁有世界最為先進(jìn)、最為強大的工業(yè)經(jīng)濟。由于其生產(chǎn)組織系統、技術(shù)系統越來(lái)越復雜化，生產(chǎn)工藝過(guò)程中的有害物質(zhì)和危害因素越來(lái)越多，職業(yè)安全衛生問(wèn)題也越來(lái)越嚴重和突出。在上世紀60年代，美國每年約有6000多人死于工傷，50000多人死于工作造成的職業(yè)疾病，600萬(wàn)人受到程度不同的非致命傷害，估計造成經(jīng)濟損失高達1100億美元。1970年美國國會(huì )運用憲法賦予其管理州際國際貿易的聯(lián)邦權力，頒布了世界上首部《職業(yè)安全衛生法》，以特別法的方式，將職業(yè)過(guò)程中的勞動(dòng)傷害問(wèn)題作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)域予以統一規范和監管。

　　美國《職業(yè)安全衛生法》奠定了現代職業(yè)安全衛生法律制度表現在以下幾個(gè)方面：(1)繼承了過(guò)去工業(yè)化國家在這一領(lǐng)域所創(chuàng )造和積累的成果。比如，立法開(kāi)宗明義，載有：“所有雇主都應為每一雇員提供安全保障，確保其在工作場(chǎng)所免于遭受可確知的，致命或可能致命或嚴重身體傷害的危害因素的傷害”嚴格的一般責任條款，使無(wú)過(guò)錯責任原則得以貫徹始終;“職業(yè)安全衛生法”的法名不僅繼承了工作場(chǎng)所的安全與健康具有同一的性質(zhì)，而且更加突出了其作為勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域中一個(gè)特殊問(wèn)題的重要性與專(zhuān)業(yè)性。(2)根據美國的體制特點(diǎn)，由成文法授權組建了專(zhuān)門(mén)的行政執法機構——職業(yè)安全衛生局和專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支撐機構——職業(yè)安全衛生研究所。兩個(gè)機構都由國會(huì )直接撥款，并在該法授權范圍內獨立地開(kāi)展相關(guān)工作。

　　該法所設定的特殊的權利義務(wù)關(guān)系及其體制架構對其他工業(yè)化國家的影響，更顯示了其在該領(lǐng)域的奠基者地位。1972年，日本模仿該法頒布了其《工業(yè)安全衛生法》，1974年英國頒布了《勞動(dòng)安全衛生法》，其他主要工業(yè)化國家也陸續頒行了相同或相似的法律。我國臺灣地區也于1974年頒布了《勞工安全衛生法》。與英美法律傳統不同的法、德兩國在1973年分別頒行了《勞動(dòng)災害防治法》和《勞動(dòng)安全法》，“職業(yè)安全與衛生”在歐洲大陸國家竟被“勞動(dòng)災害”和“勞動(dòng)安全”所替代，可見(jiàn)“職業(yè)安全”和“職業(yè)衛生”難以分割。甚至聯(lián)合國的專(zhuān)門(mén)機構國際勞工組織都按這一思路，于1981年通過(guò)和頒布了綜合性的155號《職業(yè)安全和衛生及工作環(huán)境公約》。我國全國人大常委會(huì )已于2006年批準該項公約，其對我國已具有拘束力。

　　三、加強和改革我國職業(yè)衛生工作的建議

　　職業(yè)衛生工作貫穿于經(jīng)濟活動(dòng)的全過(guò)程，著(zhù)眼于人的健康，立足于減少職業(yè)危害，旨在保護勞動(dòng)者的生命安全，是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要內涵之一，是構建和諧社會(huì )的重要組成部分和保障手段。做好職業(yè)衛生工作，讓所有勞動(dòng)者享有安全、健康、舒適的工作環(huán)境，身心受到應有的關(guān)愛(ài)與保護，安全得到有效保障，是踐行“三個(gè)代表”重要思想、維護最廣大人民群眾根本利益的具體體現，對于構建社會(huì )主義和諧社會(huì )，維護社會(huì )政治穩定，促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )的全面、協(xié)調、可持續發(fā)展，具有重要的現實(shí)意義。

　　鑒于我國目前職業(yè)衛生的嚴峻形勢，加強職業(yè)衛生工作極為迫切。應加大相關(guān)工作力度，加強隊伍建設，加強職業(yè)衛生執法工作，履行法定職責，促使企業(yè)履行保護職工健康的相關(guān)義務(wù)，盡快地扭轉被動(dòng)局面。繼續深入研究分析職業(yè)衛生工作的特點(diǎn)，澄清相關(guān)概念，明確職業(yè)衛生與職業(yè)病防治的區別，突出職業(yè)衛生工作重在預防的特征;花大力氣進(jìn)一步理順監管體制，改變目前職業(yè)衛生分割監管的現狀，從根本上解決職業(yè)衛生監管真空的問(wèn)題;借鑒工業(yè)化國家的一般做法，在體制理順的前提下，推動(dòng)職業(yè)安全與職業(yè)衛生立法的歸并和一體化，以利于整合政府行政資源，提高行政效率。

　　從長(cháng)遠來(lái)看，推動(dòng)職業(yè)安全衛生的一體化，既是職業(yè)安全衛生工作自身特點(diǎn)決定的，又是安全監管部門(mén)未來(lái)生存、發(fā)展的需要。工業(yè)化國家經(jīng)過(guò)200多年的反復探索和積累，迄今已經(jīng)較為明確職業(yè)安全與職業(yè)衛生屬于同一工作領(lǐng)域，具有相同的性質(zhì)，二者涉及勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中的基本權利，是同一問(wèn)題的兩個(gè)不同方面的工作，只是程度有所不同，工作方式存在一定差別，彼此密不可分。目前在主要發(fā)達國家，工傷事故已經(jīng)得到有效遏制，職業(yè)安全問(wèn)題已較好得到解決，而職業(yè)健康危害、職業(yè)衛生監管工作則成為這一領(lǐng)域工作的重點(diǎn)，并且隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)結構的變化，新的職業(yè)不斷產(chǎn)生，使這一領(lǐng)域的工作越來(lái)越走向高度專(zhuān)業(yè)化。我國目前雖然安全生產(chǎn)任務(wù)仍然比較艱巨，但是通過(guò)努力走出事故易發(fā)期，實(shí)現安全生產(chǎn)形勢的穩定好轉是必然的。因此，目前應逐步理順職業(yè)衛生體制，實(shí)現職業(yè)安全衛生一體化。

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