2015年10月11日，由中國政法大學(xué)公共決策研究中心、鳳凰大學(xué)問(wèn)、南方都市報等聯(lián)合舉辦的應急論壇，多位國內應急管理方面的專(zhuān)家、教授從不同角度，剖析天津港“8·12”爆炸事故的應急管理機制問(wèn)題及對策。下面就開(kāi)展安全生產(chǎn)應急管理工作的三個(gè)主要問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出意見(jiàn)建議。

　　問(wèn)題一

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)、國務(wù)院應急管理專(zhuān)家組成員、世界巨災委員會(huì )副主席薛瀾提到“(無(wú)論是國內還是國外)垂直和橫向的跨界管理導致混亂是普遍問(wèn)題”，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王宏偉提到“天津港爆炸事故中，存在天津市和天津港、天津市各有關(guān)部門(mén)之間的博弈，這導致很多職能部門(mén)并不能較好的協(xié)調配合”。我們現在還無(wú)從知道天津市同天津港的協(xié)作機制，但造成建國以來(lái)重慶歷史上死亡人數最多的2003年重慶開(kāi)縣井噴特大事故調查表明，責任方中石油川東鉆探公司為中央部屬企業(yè)，在施工作業(yè)前沒(méi)有同地方政府共同制定應急預案，甚至沒(méi)有建立應急聯(lián)絡(luò )通道。由此造成，近在咫尺地方政府得到井噴事故消息在事發(fā)一個(gè)半小時(shí)之后，縣政府從組織協(xié)調到下達全面疏散命令，距發(fā)生井噴已4小時(shí)25分。據事后測算如沒(méi)有及時(shí)轉移這6萬(wàn)群眾，中毒死亡人數將在6000人以上。反過(guò)來(lái)講，如果地方政府的疏散命令能夠在事故發(fā)生的第一時(shí)間執行，那么這起事故是否就不會(huì )造成243人中毒死亡?同樣，2014年青島“11·22”中石化輸油管道爆炸特大事故也存在央企直屬企業(yè)同地方政府協(xié)調機制不暢造成延誤救援時(shí)機的教訓。其實(shí)，即便是國外也存在這個(gè)問(wèn)題。媒體報道，2013年4月17日，美國德克薩斯州韋科市附近的威斯特鎮一家化肥工廠(chǎng)著(zhù)火后發(fā)生大爆炸，造成超過(guò)200人受傷，15人死亡，其中12人是正在滅火的消防員，而12位消防員中的10位又屬于“志愿消防員”，在爆炸前幾分鐘，“威斯特化肥公司”的員工布萊恩•雷諾加曾催促在現場(chǎng)滅火的消防員盡快撤離，因為正在燃燒的硝酸銨等物質(zhì)可能會(huì )發(fā)生爆炸，但在場(chǎng)的消防員并沒(méi)有聽(tīng)從這一建議;凱文•梅勒爾驅車(chē)前往事故現場(chǎng)，將化肥公司員工的警告轉告給了消防隊長(cháng)喬治•諾爾斯，后者也剛抵達現場(chǎng)，但是消防隊長(cháng)喬治并沒(méi)有下令撤離;此外，抵達現場(chǎng)的醫護人員“懷疑化學(xué)品和有毒氣體”，詢(xún)問(wèn)消防隊長(cháng)助理伊曼紐爾•米切爾撤離是否已經(jīng)開(kāi)始;但消防隊長(cháng)助理也只是建議消防員“應該離開(kāi)了”，但并沒(méi)有下強制撤退的命令。也有人說(shuō)，天津港事故的救援不力，暴露了天津市和天津港之間行政機構職責不清存在安全管理真空。但是我們來(lái)對比一下美國“9·11”事件的救援行動(dòng)，事故后的調查表明：當天在世貿中心大廳里的救火部門(mén)指揮官不能接收盤(pán)旋在世貿上空的警方直升機的無(wú)線(xiàn)電報告，所以他們所知道的大廈的狀況比在家看電視的人們還少;北樓的救火長(cháng)官們一段時(shí)間都不知道南樓已經(jīng)坍塌，到達北樓的警察救援隊試圖加入救火指揮隊，但遭到拒絕，事后的報告指出，每個(gè)證人都指出了警察和救火部門(mén)間的敵對問(wèn)題，在某些緊急情況的現場(chǎng)，雙方甚至大打出手，因為他們認為對方的行動(dòng)“很愚蠢”，兩個(gè)部門(mén)都習慣于獨立地對緊急情況做出反應，不肯向自己部門(mén)外的“緊急事件指揮官”報告，在北樓，救火部門(mén)和警察部門(mén)之間實(shí)際上沒(méi)有合作。從這些案例看來(lái)，“垂直和橫向的跨界管理導致混亂是普遍問(wèn)題”的問(wèn)題不可能一蹴而就地解決。

　　對策一(李長(cháng)茂 陳斯迪)

　　充分發(fā)掘、激活地方專(zhuān)家智囊資源，讓地方專(zhuān)家智囊成為“跨界管理”的有效“第三方觸媒”，畢竟如韋爾奇所說(shuō)“管理就是溝通、溝通再溝通”，應急管理體系建設同樣關(guān)鍵在不同組織之間的有效溝通。但是，特別是央企直屬企業(yè)和地方安監機構缺乏基本的信任，前者認為后者缺乏經(jīng)驗，后者認為對方憑借特殊的行政地位不配合監管。而熟悉本地實(shí)際情況，同時(shí)又能同央企實(shí)際管理經(jīng)驗有效結合的地方專(zhuān)家智囊，能夠央企直屬企業(yè)和地方安監機構有效溝通的橋梁。央企直屬企業(yè)安全管理的實(shí)戰經(jīng)驗，也必須有效同地方實(shí)際情況有效結合，才能真正發(fā)揮最大作用。而相比于直接同央企直屬企業(yè)交流溝通，地方監管機構同地方專(zhuān)家智囊的溝通可能會(huì )更加全面、更加徹底。在地方專(zhuān)家智囊的幫助下，地方監管機構同央企直屬企業(yè)互動(dòng)溝通，可能就會(huì )更加通暢，很多“跨界管理混亂問(wèn)題”就能迎刃而解。

　　問(wèn)題二

　　國務(wù)院應急管理專(zhuān)家薛瀾提到“風(fēng)險治理要首先解決官僚的政績(jì)邏輯”，即對于地方官員來(lái)講，事先耗費巨大精力、資源去消除風(fēng)險是“看不見(jiàn)政績(jì)”。在“一崗雙責，黨政同責”背景下，很多官員很多地區實(shí)行不同官員安全生產(chǎn)責任定點(diǎn)包干制，縱向到底、橫向到邊的責任落實(shí)到具體人頭的“責任網(wǎng)絡(luò )圖”，但由于消除風(fēng)險的“看不見(jiàn)的政績(jì)”，很多官員執行有關(guān)對策只有壓力沒(méi)有動(dòng)力，加上職能和責任不對稱(chēng)，如有些直面矛盾的主管官員抱怨自己“有限的職權，無(wú)限的責任”，致使很多工作往往還是停留在“以文件貫徹文件”階段。例如，某縣級市一局長(cháng)說(shuō)“我的安全責任是對市內片區的賓館安全責任。但我能做的就是檢查并下達文件要求整改哪些地方的安全隱患，是否執行落實(shí)我也管不了別人。真的出了天災人禍，我唯一能解釋的就是我已經(jīng)下達整改文件了!”

　　對策二(李長(cháng)茂 陳斯迪)

　　這里認為，“一崗雙責，黨政同責”是手段，習總書(shū)記強調的“一廠(chǎng)出事故、萬(wàn)廠(chǎng)受教育，一地有隱患、全國受警示”才是目的。美國前通用電氣公司審計人員一直以來(lái)扮演公司“內部警察”的角色，但實(shí)效不大，在韋爾奇主導下，審計人員從“內部警察”轉變?yōu)闃I(yè)務(wù)部門(mén)的合作伙伴，審計人員運用走東竄西、走南闖北見(jiàn)多識廣的優(yōu)勢，堅持不懈地把來(lái)自美國通用電氣任何一家公司、工廠(chǎng)的最佳經(jīng)驗歸納、總結出來(lái)，向全世界的GE公司和工廠(chǎng)進(jìn)行介紹和推廣，以實(shí)際案例協(xié)助業(yè)務(wù)部門(mén)的同僚們共同去學(xué)習發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題。韋爾奇把公司審計人員從“內部警察”變成業(yè)務(wù)部門(mén)的合作伙伴，這一做法的實(shí)操性就非常值得借鑒，即應急體系的建設，應借力專(zhuān)家智囊把“一廠(chǎng)出事故、萬(wàn)廠(chǎng)受教育，一地有隱患、全國受警示”的指示貫徹落到實(shí)處。而且，專(zhuān)家智囊作為“外部人”，更容易聽(tīng)到來(lái)自基層真實(shí)聲音，而這些真實(shí)的聲音?；鶎訂T工往往不敢同直接領(lǐng)導反映。例如，原美國GE公司首席執行官為了聽(tīng)到來(lái)自基層的真實(shí)聲音，在韋爾奇主導的“群策群力”會(huì )議要求:主管經(jīng)理必須在會(huì )議開(kāi)始之后“回避”,韋爾奇說(shuō)“在老板不在場(chǎng)的情況下，外部專(zhuān)業(yè)人員啟發(fā)和引導著(zhù)員工進(jìn)行討論。員工們需要把這些問(wèn)題列成清單，認真地對這些問(wèn)題進(jìn)行辯論，然后準備好經(jīng)理回來(lái)時(shí)向他反映。在他們(外部專(zhuān)業(yè)人員)幫助下，員工和經(jīng)理之間的交流變得容易多了”。為了根治主管經(jīng)理“以文件貫徹文件”乃至欺上瞞下掩蓋問(wèn)題的弊病，根除主管經(jīng)理敷衍了事的弊病，韋爾奇在為期2～3天的“群策群力”會(huì )議最后一天強制要求“經(jīng)理對每一項問(wèn)題清單上的意見(jiàn)都要當場(chǎng)做出決定。他們必須對至少75%的問(wèn)題給予‘是’或者‘不是’的明確答復。如果有的問(wèn)題不能當場(chǎng)回答，那么對該問(wèn)題的處理也要在約定好的時(shí)間時(shí)限內完成。”這些問(wèn)題的執行都受到監督。

　　問(wèn)題三

　　數據表明，業(yè)界統計85%的事故是因工作人員的“不安全行為”(如違規操作、注意力不集中所致)，僅15%的事故產(chǎn)生于不安全的設備和環(huán)境。同樣道理，應急措施的執行，同樣有賴(lài)于訓練有素的一線(xiàn)人員?！缎戮﹫蟆穲蟮?，“1月2日，哈爾濱大火中5位年輕的消防戰士在滅火時(shí)被倒塌建筑掩埋殉職。……1月2日下午，哈爾濱北方南勛陶瓷大市場(chǎng)被濃煙籠罩的最初十幾分鐘，先后兩批消防員拖著(zhù)水帶趕到樓下。鄭忠磊注意到他們‘手足無(wú)措地站著(zhù)’，互相詢(xún)問(wèn)：你們接到什么命令?在這里救火還是繞到后面?最后都茫然搖頭。接著(zhù)，他們‘手忙腳亂地’尋找消防栓，‘有的孩子連消防水帶都接不上。’鄭忠磊堅持稱(chēng)這些消防戰士為‘孩子’。他能背出殞身火場(chǎng)5人的名字和年齡，楊小偉最大，22歲;趙子龍最小，18歲。……被采訪(fǎng)的多名現役消防戰士反映，他們一般在消防隊訓練數月后就會(huì )上火場(chǎng)。許多新兵滅火時(shí)，連基本常識都不知道。哈爾濱大火中犧牲的趙子龍，到消防隊才一個(gè)多月。一名福建消防員說(shuō)，一次救火中，幾個(gè)新兵站在火場(chǎng)墻根下，根本不知道是火場(chǎng)中最危險的地方之一。”

　　對策三(李長(cháng)茂 陳斯迪)

　　培訓未必僵硬由上而下的說(shuō)教，相反，一線(xiàn)現場(chǎng)的骨干永遠比管理人員掌握更多實(shí)戰技能。例如杰克·韋爾奇主導的“工作外露”計劃讓更多地位低微者的真知灼見(jiàn)得到了發(fā)揮，在一次有30位員工參加的“工作外露”會(huì )議上，一個(gè)工人陳述他認為可以對電冰箱門(mén)的生產(chǎn)工藝進(jìn)行改造?？伤能?chē)間主任卻跳起來(lái)打斷了他的講話(huà)，并當著(zhù)杰克·韋爾奇的面針對這名工人“你說(shuō)的狗屁不通”。但是，當該名工人有機會(huì )繼續講述完自己的解決方案后，很快就被決策層接受。當地位卑微的一線(xiàn)員工的真知灼見(jiàn)被有效激發(fā)，他們“正能量”作用就能帶動(dòng)一線(xiàn)作業(yè)氛圍。很多時(shí)候左右一線(xiàn)作業(yè)氛圍和幫助一線(xiàn)員工迅速提高的不是管理人員，而是擁有真知灼見(jiàn)的一線(xiàn)員工，他們在一線(xiàn)員工當中更具有“權威性、號召力”。如專(zhuān)家深入到一線(xiàn)現場(chǎng)同一線(xiàn)員工互動(dòng)，不但有利于把專(zhuān)家高瞻遠矚的設想有效嫁接到實(shí)際工作中，同時(shí)還能激發(fā)地位卑微的一線(xiàn)員工的真知灼見(jiàn)。這時(shí)，有“權威性、號召力”的一線(xiàn)員工積極性被激發(fā)，“違規操作、注意力不集中”就會(huì )大大減少，“催化發(fā)酵”效益就會(huì )凸顯。安監機構甚至可以考慮同金融信貸機構互動(dòng)共贏(yíng)，即發(fā)揮金融信貸的金融杠桿作用，預防性安全投入的效果與事故后整改投入效果的關(guān)系是1：5，國外一般占保費收入的15%，我國為5%～10%。

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