5月17日，湖北宜昌市某工地，裝修工人頂著(zhù)烈日戴著(zhù)防護口罩勞作。

3月7日，遼寧沈陽(yáng)市百萬(wàn)職工“愛(ài)心胃康行動(dòng)”啟動(dòng),圖為免費為農民工體檢篩查場(chǎng)景。

　　一群群懷揣希望的年輕人從農村來(lái)到城市，用勤勞的雙手筑起城市一座座地標。由于他們從事的工作大多是危險性較高的建筑業(yè)、制造業(yè)，勞動(dòng)傷害時(shí)常與之相伴。修訂后的工傷保險條例2011年1月1日實(shí)施，條例為農民工工傷維權提供了法律保障，但因種種原因，農民工工傷維權的道路依然艱難。

　　【引子】　2011年11月的一天，北京市房山區一家建筑工地上，從江西到北京來(lái)打工的周某結束了一天的工作，正準備從腳手架上下來(lái)。突然他腳下一滑，從二樓跌落下來(lái)，經(jīng)診斷為多處開(kāi)放性骨折。醫院告訴他，手術(shù)費用需要10萬(wàn)元，不交手術(shù)費就不能手術(shù)。周某哪里拿得出這10萬(wàn)元?“包工頭聽(tīng)說(shuō)要賠錢(qián)，就不再露面了。”病床上的周某為醫藥費發(fā)愁，只能找親戚朋友東拼西湊了5萬(wàn)元，央求醫院，用最便宜的藥、最便宜的器械為他手術(shù)。他說(shuō)他還想著(zhù)治好后繼續打工掙錢(qián)。半年過(guò)去了，至今他依然沒(méi)有享受到屬于他的工傷待遇。

　　1. 預防難

　　安全基礎薄弱、違法生產(chǎn)屢禁不止

　　獲得勞動(dòng)保護是勞動(dòng)者享有的基本權利。“加強勞動(dòng)保護，改善勞動(dòng)條件”已明確載入憲法。我國在勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、工會(huì )法中對勞動(dòng)者獲得勞動(dòng)安全衛生保護的權利都有具體規定。工傷保險條例也確立和完善了工傷保險制度，并規定從工傷保險基金中劃出專(zhuān)門(mén)資金用于工傷預防。

　　但是，我國生產(chǎn)安全事故仍然易發(fā)多發(fā)。時(shí)任國家安全監管總局局長(cháng)駱琳在今年1月14日召開(kāi)的全國安全生產(chǎn)工作會(huì )議上說(shuō)，去年全國共發(fā)生各類(lèi)事故347728起，死亡75572人。

　　2011年底，《國務(wù)院關(guān)于堅持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢持續穩定好轉的意見(jiàn)》分析了我國安全生產(chǎn)的形勢和工傷預防難的原因：我國正處于工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展進(jìn)程中，處于生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)的高峰期，安全基礎仍然比較薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制，非法違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為屢禁不止，安全責任不落實(shí)、防范和監督管理不到位等問(wèn)題在一些地方和企業(yè)還比較突出。

　　進(jìn)城務(wù)工的農民工大多從事建筑施工、機械制造、煤礦等行業(yè)，這些行業(yè)勞動(dòng)風(fēng)險較大，特別是在個(gè)體私營(yíng)企業(yè)中，勞動(dòng)安全設施匱乏，極易發(fā)生安全事故，造成農民工工傷。“目前我國安全生產(chǎn)形勢仍然較為嚴峻，工傷事故頻發(fā)，農民工首當其沖成為受到工傷事故和職業(yè)病危害的重點(diǎn)人群。”人力資源和社會(huì )保障部工傷保險司負責人說(shuō)。

　　“長(cháng)期以來(lái)，我國在工傷預防方面缺乏有效機制，缺少投入，特別是缺乏機制調動(dòng)用人單位加大安全生產(chǎn)投入的積極性。一些企業(yè)抱有僥幸心理，鋌而走險違規生產(chǎn)，不愿投入資金改善安全生產(chǎn)設施。”長(cháng)期從事勞動(dòng)和社會(huì )保障法研究的全國總工會(huì )法律顧問(wèn)、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授關(guān)懷說(shuō)。

　　2. 補償難

　　工傷認定耗時(shí)長(cháng)、農民工維權能力差

　　工傷認定是保障農民工工傷維權的第一步。一旦發(fā)生工傷，能不能及時(shí)獲得工傷補償，從而得到及時(shí)救治，工傷認定是維護農民工合法權益的關(guān)鍵。“為進(jìn)一步簡(jiǎn)化程序，縮短工傷認定時(shí)限，工傷保險條例在修訂時(shí)一是增加了對于事實(shí)清楚、權利義務(wù)明確的工傷認定申請，社會(huì )保障行政部門(mén)應當在15日內作出工傷認定結論的規定;二是規定了對工傷認定決定不服的，可以申請行政復議，也可直接申請行政訴訟。”人社部工傷保險司負責人說(shuō)。

　　然而在實(shí)踐中，由于用人單位不服工傷認定或者故意拖延，農民工獲得工傷補償的時(shí)間可能很長(cháng)。“從發(fā)生工傷到領(lǐng)取工傷保險，必須經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：申請工傷認定、勞動(dòng)能力鑒定、核定并領(lǐng)取工傷保險金。如果用人單位不服工傷認定或者故意拖延，在工傷認定后還有行政復議甚至還有法院的行政訴訟一審、二審程序。農民工拿到工傷保險金時(shí)，距離工傷事故發(fā)生可能已經(jīng)過(guò)去了兩三年，一些人因難以支付足夠的醫療費用而病情加重，甚至等不到領(lǐng)取工傷保險金的那一天就離開(kāi)了人世。”長(cháng)期從事勞動(dòng)和社會(huì )保障法研究的中國法學(xué)會(huì )社會(huì )法研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、金杜律師事務(wù)所律師姜俊祿博士說(shuō)。

　　提交勞動(dòng)關(guān)系證明是認定工傷的前提。在申請工傷認定時(shí)，當事人如果不能提交勞動(dòng)合同或證明存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的材料，需要通過(guò)勞動(dòng)爭議仲裁來(lái)確認勞動(dòng)關(guān)系。姜俊祿介紹：“根據勞動(dòng)爭議調解仲裁法第43條規定，仲裁庭裁決勞動(dòng)爭議案件，應當自受理仲裁申請之日起45日內結束。案情復雜需要延期的，可延長(cháng)15日。這樣算起來(lái)就是60日。單位不服的可在15日內向法院起訴，簡(jiǎn)易程序3個(gè)月，普通程序6個(gè)月。仍不服的15日內上訴，二審又是3個(gè)月。這僅僅是確認勞動(dòng)關(guān)系的程序，快的話(huà)也要將近1年。”

　　農民工文化層次普遍較低，缺乏必要的法律知識、維權意識，是農民工工傷補償難的又一重要原因。“平時(shí)從來(lái)沒(méi)有學(xué)過(guò)法律，出了工傷要打官司，我們根本不知道該找誰(shuí)。法院讓我們提供證據，但是我們連勞動(dòng)合同都沒(méi)有，更不知道怎么搜集證據，只能選擇與單位‘私了’。”躺在病床上的周某說(shuō)。

　　3. 康復難

　　供需矛盾突出、農民工認識存在誤區

　　像周某所期待的傷好后繼續打工掙錢(qián)那樣，絕大多數工傷職工都可以通過(guò)康復治療和訓練恢復勞動(dòng)能力，重新走上工作崗位。我國工傷保險條例明確規定：“工傷職工到簽訂服務(wù)協(xié)議的醫療機構進(jìn)行工傷康復的費用，符合規定的，從工傷保險基金支付。”也就是說(shuō)，國家為符合條件的工傷職工提供免費康復治療。

　　但現實(shí)中，與社會(huì )保障部門(mén)簽訂服務(wù)協(xié)議的工傷康復機構數量非常有限。據北京市人力資源和社會(huì )保障局網(wǎng)站顯示，北京市工傷康復機構僅有6家。廣東工傷康復中心院長(cháng)唐丹在一次接受媒體采訪(fǎng)時(shí)做了一個(gè)簡(jiǎn)單測算：即使我國現有的康復機構醫療資源全部有效利用起來(lái)，也僅能為30萬(wàn)名病人(包括工傷和非工傷)提供2個(gè)月左右的康復治療，而全國每年需要康復的工傷病人就已經(jīng)超過(guò)了40萬(wàn)人。“工傷康復服務(wù)供需嚴重失衡難以?xún)冬F法律的規定，如果不加大投入，提供更多的工傷康復服務(wù)資源，工傷職工免費康復治療制度將成為一紙空文。”關(guān)懷表示。

　　根據工傷保險條例的規定，用人單位在工傷康復期間要負擔工傷職工的工資和生活費，這使得企業(yè)主對工傷康復持消極和抵觸態(tài)度。許多農民工選擇與用人單位“私了”，“私了”之后，工傷職工的后續治療、康復保障將無(wú)從談起。

　　“由于對工傷康復的不了解以及對工傷康復花銷(xiāo)的疑慮等原因，很多工傷職工都放棄了免費康復的機會(huì )。”姜俊祿說(shuō)，“工傷補償的標準和傷殘等級密切相關(guān)。4級傷殘經(jīng)過(guò)康復可能恢復到5級至6級，生活津貼和補償費、護理費會(huì )下降很多。一些工傷職工為了多拿補償金而選擇不進(jìn)行工傷康復。”

　　在一次工傷事故中被電鋸鋸掉了左手半個(gè)食指的河南籍農民工戴某，得知康復治療會(huì )延后得到補償金并有可能降低補償金的數額之后，選擇了不做工傷康復。

　　4. 破難題

　　完善“預防—補償—康復”三位一體的工傷保險制度

　　關(guān)懷介紹，我國工傷保險條例第1條規定了條例的立法目的，即為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫療救治和經(jīng)濟補償，促進(jìn)工傷預防和職業(yè)康復，分散用人單位的工傷風(fēng)險。這說(shuō)明我國立法確定了“預防—補償—康復”三位一體的工傷保險制度。

　　但是長(cháng)期以來(lái)，我國在工傷保險領(lǐng)域偏重工傷補償，輕視工傷預防和康復功能。有的企業(yè)和職工以為拿到工傷保險金就完事了。

　　據人社部工傷保險司負責人介紹，2009年，人力資源和社會(huì )保障部確定了廣東、海南、河南的12個(gè)地市作為工傷預防試點(diǎn)地區，從工傷保險基金中提取3%至10%不等的資金用于工傷宣傳培訓和職業(yè)健康體檢。通過(guò)對2007年至2010年試點(diǎn)地區相關(guān)數據分析，發(fā)現部分城市工傷發(fā)生率和事故發(fā)生率有了不同程度的下降，農民工維權意識明顯增強，輕傷、小傷申報人數增加，許多潛在的職業(yè)病也得到發(fā)現和早期治療。

　　關(guān)懷建議：“應對工傷預防搞得好、工傷風(fēng)險降低的企業(yè)相應減少工傷保險繳費率，這樣可以鼓勵企業(yè)投入更多資金和精力用于勞動(dòng)安全保障和工傷預防。”

　　針對工傷認定、勞動(dòng)能力鑒定和補償程序復雜、耗時(shí)較長(cháng)的問(wèn)題，姜俊祿建議，縮短認定周期，對工傷危重病人應該建立綠色通道，特事特辦，讓救命錢(qián)盡快到達病人手中?？梢钥紤]建立工傷緊急救助基金，對于因工受傷需要緊急救助而無(wú)法支付緊急醫療費用的職工，使用該基金墊付搶救費用。

　　為解決工傷補償難的問(wèn)題，工傷保險條例規定，即使用人單位沒(méi)給職工交納工傷保險，發(fā)生事故后，職工仍然可以申請工傷認定，享受工傷待遇，由用人單位支付。如果用人單位不支付，可以由工傷保險基金先行支付。

　　近幾年，各地工傷保險部門(mén)采取了一系列措施，深入企業(yè)，向職工和用人單位普及工傷保險相關(guān)政策法規，幫助工傷職工走出工傷認定維權誤區，通過(guò)普法宣傳減少了因不了解工傷保險政策而錯失或超期認定的案件發(fā)生率。

　　工傷康復是工傷維權的最后一個(gè)環(huán)節。“要全面保障農民工的合法權益，就必須扭轉重補償、輕康復的狀況，加大對工傷康復的投入，從工傷保險基金中劃撥專(zhuān)門(mén)資金用于康復事業(yè)，建立更多的工傷康復中心、療養院。針對農民工法律意識淡薄、對工傷康復認識缺乏的現狀，有關(guān)部門(mén)還應該加大宣傳力度，消除農民工害怕康復后影響評殘補償的誤解。”關(guān)懷建議。

　　據了解，下一步，人社部將充分利用現有醫療資源和康復資源，規范工傷康復管理服務(wù)，積極推進(jìn)工傷康復人才培養和工傷康復機構建設工作，堅持先治療康復、后評殘補償的工傷保險原則，使其盡可能回歸社會(huì )和生活。