[導讀]《工傷保險條例》頒布后，對一至四級工傷職工是否應該繳納養老保險費一直存在爭議，達到退休年齡時(shí)其享受的待遇也有較大差異。更為緊迫的是，在2004年1月1日前基本不存在一至四級工傷職工享受待遇的銜接問(wèn)題，但在2004年1月1日后，由于政策的模糊性導致各地執行標準不一，甚至大部分省市還在等待觀(guān)望，期待國家對該問(wèn)題作出統一規范，致使相當部分的一至四級工傷職工至今仍按原標準享受待遇。

　　關(guān)于一至四級工傷職工達到法定退休年齡后享受的待遇問(wèn)題，一直困擾著(zhù)從事工傷保險工作的實(shí)踐者，而更令理論研究者和政策制定者始終不能統一的觀(guān)點(diǎn)就是一至四級工傷職工在達到法定退休年齡前是否繼續繳納養老保險費的問(wèn)題。因為這都涉及到了一至四級工傷職工在法定退休年齡前后的待遇銜接，關(guān)系到了這類(lèi)人群的社會(huì )保險權益，直接影響了他們的生活保障水平。因此，有必要對這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討和研究，以達成共識。

　　一、一至四級工傷職工待遇銜接問(wèn)題的提出

　　我國的工傷保險制度始于上個(gè)世紀五十年代，其標志是1951年2月原國家政務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保險條例》。這部法規主要包括了養老保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等內容，初步形成了我國社會(huì )保險的制度體系。1953年1月，國務(wù)院對該條例進(jìn)行了修訂，同年1月，原勞動(dòng)部制定出臺了《勞動(dòng)保險條例實(shí)施細則修正草案》，對工傷保險等問(wèn)題作了較為詳細的規定。其中，對因工負傷確定為完全喪失勞動(dòng)能力的職工，由勞動(dòng)保險基金項下按月支付給職工因工殘廢撫恤費，具體標準為：完全喪失勞動(dòng)能力不能工作而退職后，飲食起居需人扶助者，其因工殘廢撫恤費的數額為本人工資75%，付到死亡時(shí)止;完全喪失勞動(dòng)能力不能工作而退職后，飲食起居不需人扶助者，其因工殘廢撫恤費的數額為本人工資65%，付至恢復勞動(dòng)能力或死亡時(shí)止，恢復勞動(dòng)能力后由企業(yè)行政方面或資方給予適當工作。這種規定基本上構成了對因工負傷被確定為完全喪失勞動(dòng)能力職工的制度框架，在以后相當長(cháng)的時(shí)間內起著(zhù)積極的作用。

　　1978年5月，《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(國發(fā)[1978]104號)將因工致殘且完全喪失勞動(dòng)能力的職工納入退休范圍，并提高了相應的待遇，同時(shí)增加了護理待遇。主要是：因工致殘，由醫院證明，并經(jīng)勞動(dòng)鑒定委員會(huì )確認，完全喪失勞動(dòng)能力，飲食起居需要人扶助的，按本人標準工資的90%發(fā)給退休費，還可以根據實(shí)際情況發(fā)給一定數額的護理費，標準一般不得超過(guò)一個(gè)普通工人的工資;飲食起居不需要人扶助的，按本人標準工資的80%發(fā)給退休費?！秶鴦?wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》與《勞動(dòng)保險條例》相比，不僅提高了完全喪失勞動(dòng)能力職工的待遇水平、確立了勞動(dòng)能力的確認程序，更重要的是明確了完全喪失勞動(dòng)能力職工納入退休范圍這一制度設計。

　　1996年8月，原勞動(dòng)部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》(勞部發(fā)[1996]266號)，確立了工傷保險社會(huì )統籌制度，并在全國逐步推開(kāi)。職工因工致殘被鑒定為一級至四級的，應當退出生產(chǎn)、工作崗位，終止與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，發(fā)給工傷傷殘撫恤證件，并按月享受75%-90%的傷殘撫恤金。第一次明確了一至四級工傷職工退出生產(chǎn)工作崗位后，按傷殘級別享受傷殘待遇的規定。

　　2003年4月，國務(wù)院頒布了《工傷保險條例》(國務(wù)院令第375號)，自2004年1月1日起施行?！稐l例》的頒布實(shí)施，標志著(zhù)我國工傷保險制度改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。2010年10月，《社會(huì )保險法》頒布。2010年12月，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定》(國務(wù)院令第568號，下稱(chēng)《條例》)，對工傷保險的相關(guān)制度進(jìn)行了修改完善。對于一級至四級的工傷職工，保留勞動(dòng)關(guān)系，退出工作崗位，按月享受75%-90%的傷殘津貼。工傷職工達到退休年齡并辦理退休手續后，停發(fā)傷殘津貼，按照國家有關(guān)規定享受基本養老保險待遇?；攫B老保險待遇低于傷殘津貼的，由工傷保險基金補足差額。

　　從工傷保險的發(fā)展歷史看，工傷職工被鑒定為一級至四級后，其享受的待遇的稱(chēng)謂和方式都發(fā)生了變化，從1951年的退職享受殘廢撫恤費、1978年的退休享受退休費、1996年的退出工作崗位終止勞動(dòng)關(guān)系享受傷殘撫恤金到2003年的保留勞動(dòng)關(guān)系享受傷殘津貼。從立法技術(shù)和邏輯上講，2003年的《條例》不僅享受待遇的概念科學(xué)，用語(yǔ)精確，而且制度體系更加嚴密，但把一級至四級工傷職工享受的待遇分為退休前和退休后，卻沒(méi)有對達到法定退休年齡前后的傷殘津貼、養老保險待遇銜接問(wèn)題作出制度設計，以致成為工作實(shí)踐中的難題。

　　二、一至四級工傷職工是否應該繳納養老保險費的爭議

　　《條例》第三十五條第二款規定：“職工因工致殘被鑒定為一級至四級傷殘的，由用人單位和職工個(gè)人以傷殘津貼為基數，繳納基本醫療保險費。”但對一至四級工傷職工是否應該繳納養老保險費并沒(méi)有規定，因此，在《條例》頒布后，對一至四級工傷職工是否應該繳納養老保險費一直存在爭議，實(shí)踐存在著(zhù)兩種截然不同的觀(guān)點(diǎn)，各地也有著(zhù)不同的地方性規定。

　　一種觀(guān)點(diǎn)認為，一至四級工傷職工應該繳納養老保險費。如，北京市2007年規定：由用人單位和工傷職工以傷殘津貼為基數繳納養老保險費直至退休年齡，2007年4月1日前中斷繳納的，按照歷年傷殘津貼基數予以補繳。又如，浙江省規定：2004年1月1日以后被鑒定為一級至四級傷殘的工傷職工在勞動(dòng)關(guān)系存續期間，未繼續參保繳費的，應從2008年1月1日起繼續按規定參保繳費;退出工作崗位至2007年12月期間可以視同養老保險繳費年限，但不補記養老保險個(gè)人賬戶(hù)。陜西省、貴州省也作出了一至四級工傷職工應當繳納基本養老保險費的類(lèi)似規定。這種地方性的規定，有其一定的法律依據。因為《條例》明確規定，一至四級工傷職工達到法定退休年齡后，辦理退休手續，享受養老保險待遇，其原享受的傷殘津貼高于養老保險待遇的，由工傷保險基金補足差額，既然辦理的是退休手續、享受的又是養老保險待遇，理應履行養老保險的繳費義務(wù)。

　　另一種觀(guān)點(diǎn)認為，一至四級工傷職工不應該繳納養老保險費。四川省規定：從《條例》中有關(guān)工傷職工繳納社會(huì )保險費內容上下文連貫性分析，一至四級工傷職工不繳納除基本醫療保險費以外的基本養老、失業(yè)、工傷、生育保險費是立法本意，各級勞動(dòng)保障部門(mén)和社保機構必須按規定執行。又如，山西省規定：已經(jīng)參加過(guò)養老保險且符合領(lǐng)取養老保險金條件的，按照《條例》的規定執行;不符合領(lǐng)取條件的，一次性返還給個(gè)人繳費部分，繼續領(lǐng)取傷殘津貼;沒(méi)有參加基本養老保險的，達到退休年齡時(shí)，繼續享受工傷保險待遇。江蘇等地在實(shí)踐中也有不予繳納養老保險費的規定。持有這種觀(guān)點(diǎn)的地方認為，《條例》只規定了一至四級工傷職工繳納基本醫療保險費，對養老、生育等其它社會(huì )保險費沒(méi)有規定，按照合法行政原則中“法律保留”的原則，不繳納養老保險費符合依法行政的要求。

　　由此可見(jiàn)，對《條例》不同的理解，導致我國各地對一至四級工傷職工是否繳納養老保險費規定不一，達到退休年齡時(shí)其享受的待遇也有較大差異。更為緊迫的是，在2004年1月1日前基本不存在一至四級工傷職工享受待遇的銜接問(wèn)題，但在2004年1月1日后，由于政策的模糊性導致各地執行標準不一，甚至大部分省市還在等待觀(guān)望，期待國家對該問(wèn)題作出統一規范，致使相當部分的一至四級工傷職工至今仍按原標準享受待遇。

　　三、待遇銜接的法理分析和設想

　　一至四級工傷職工待遇的銜接問(wèn)題，筆者在2006年《中國勞動(dòng)》第12期發(fā)表過(guò)不應繳納養老保險費的觀(guān)點(diǎn)，可筆者更期望在2010年的《工傷保險條例》修改中加以明確，但事與愿違。如何解決這一問(wèn)題，筆者經(jīng)過(guò)多年的思考，作出了法理分析和設想。

　　(一)《社會(huì )保險法》、《條例》的表述差異，使我們從迷茫中找到了政策支持?！稐l例》第三十五條規定了一至四級工傷職工應該享受的工傷保險待遇和應該繳納基本醫療保險費的規定;《社會(huì )保險法》第四十條規定，“工傷職工符合領(lǐng)取基本養老保險條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養老保險待遇?；攫B老保險待遇低于傷殘津貼的，從工傷保險基金中補足差額。”《條例》與《社會(huì )保險法》對享受基本養老保險待遇和差額補足的規定表述是一致的，但也有細微的區分。一是《條例》第三十五條表述“一至四級工傷職工達到退休年齡并辦理退休手續后，停發(fā)傷殘津貼，按照國家有關(guān)規定享受基本養老保險待遇”，該規定不僅強調了達到法定退休年齡，而且還有辦理退休手續的構成要件;而《社會(huì )保險法》第四十條表述的是“工傷職工符合領(lǐng)取養老保險條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養老保險待遇”，該規定只強調了符合領(lǐng)取養老保險條件的要件，并沒(méi)有強調要辦理退休手續。這種表述區別表明，《社會(huì )保險法》與《條例》的規定相比，其“停發(fā)傷殘津貼，享受基本養老保險待遇”的范圍要大。二是《條例》第三十五條的適用范圍是“一至四級工傷職工”，《社會(huì )保險法》第四十條的適用范圍是“工傷職工”，這也表明《社會(huì )保險法》的范圍還包括五至六級的傷殘職工，因為按照《條例》第三十六條第一款第二項的規定，五至六級的傷殘職工，經(jīng)本人申請單位同意，也可由用人單位按月支付享受傷殘津貼，并應按規定繳納各項社會(huì )保險費。因此這種表述的差別，意味著(zhù)一至四級工傷職工辦理退休手續后享受基本養老保險待遇的范圍限制在了很小的空間，也就是說(shuō)，《條例》第三十五條的規定范圍是特定的，正因為“特定”，才沒(méi)有規定該范圍的工傷職工繳納養老保險費。

　　(二)繳納養老保險費沒(méi)有上位法支持。在刑法上，有“法無(wú)明文規定不為罪，法無(wú)明文規定不處罰”的罪刑法定原則;在民法上，有“法無(wú)規定即自由”的民法原則;而在行政法上，則有“有法不可違”、“無(wú)法不可為”的行政法原則。而《社會(huì )保險法》、《條例》屬于行政法的范疇，應該按照行政法上合法行政的原則去要求。因此，在沒(méi)有上位法支持的情況下，行政機關(guān)不能為行政相對人設定義務(wù)，體現了對行政機關(guān) “法未授權即禁止”的基本要求。既然《社會(huì )保險法》、《條例》都沒(méi)有關(guān)于一至四級職工繳納養老保險費的規定，那么在沒(méi)有法律法規授權的情況下，要求繳納養老保險費的規定和做法都是違法行為。

　　(三)從養老保險的原始設計出發(fā)點(diǎn)看，也沒(méi)有政策支撐。養老保險費是以勞動(dòng)者的工資或勞動(dòng)所得的一定比例來(lái)繳納的，保證的是退休以后的基本生活;而一級至四級工傷職工享受的是傷殘津貼，并非勞動(dòng)所得，用津貼來(lái)繳納養老保險費沒(méi)有政策支持。

　　(四)從養老保險金替代率來(lái)看，到達退休時(shí)享受的津貼一般情況下要高于養老保險待遇，若讓一級至四級工傷職工繳納養老保險費不僅增加負擔，而且沒(méi)有客觀(guān)必要。養老金替代率是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。2013年9月，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養老金發(fā)展報告2012》對城鎮基本養老保險替代率進(jìn)行測算，數據顯示，養老金替代率2002年為72.9%、2005年為57.7%、2011年為50.3%。即：2002年、2005年、2011年勞動(dòng)者退休時(shí)的養老金領(lǐng)取水平是退休前工資收入水平的72.9%、57.7%、50.3%。我們可以這樣假設，一個(gè)即將達到退休年齡正常繳納養老保險費的職工2011年受到了四級傷殘，其應享受的傷殘津貼為本人工資的75%，而辦理退休手續后，其應享受的養老保險金則為50%;而在實(shí)踐中，每次工傷保險待遇的調整幅度都要高于養老保險待遇的調整幅度。因此，如果該類(lèi)職工繳納養老保險費，那么到達法定退休年齡時(shí)的傷殘津貼與其辦理退休手續后養老保險待遇的差額會(huì )隨著(zhù)受傷年齡的降低而增大。從歷年養老金替代率的變化看，一至四級工傷職工繳納養老保險費是不合理的。

　　相反，如果一至四級工傷職工在保留勞動(dòng)關(guān)系期間繳納養老保險費，那么會(huì )產(chǎn)生一些新問(wèn)題很難解決，如：沒(méi)有參加過(guò)養老保險的職工達到退休年齡時(shí)如何享受養老保險待遇?養老保險費繳納累計沒(méi)有達到15年，其在一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶(hù)后，是否還需要繼續按照標準支付傷殘津貼?工傷保險基金補足差額如何操作，是一次性補足，還是分年度補足?真可謂“按下葫蘆浮起瓢”。因此，筆者對待遇銜接問(wèn)題作了“一攬子”設想，建議在《條例》中增加以下兩款內容，以解決自《條例》頒布實(shí)施以來(lái)懸而未決的問(wèn)題：

　　一級至四級工傷職工在保留勞動(dòng)關(guān)系期間，不繳納養老保險費。一級至四級工傷職工達到退休年齡具備享受養老保險待遇資格的，按照國家有關(guān)規定享受基本養老保險待遇，執行基本養老金調整政策。首次核定的基本養老金低于傷殘津貼的，由養老保險機構按傷殘津貼標準支付養老保險待遇，差額部分計入養老金調整基數。傷殘津貼與養老保險待遇的差額，由工傷保險基金經(jīng)辦機構一次性向養老保險經(jīng)辦機構撥付平均余命的待遇差額。

　　不具備享受養老保險待遇資格的，其在繳納養老保險期間的個(gè)人賬戶(hù)部分一次性劃撥到工傷保險經(jīng)辦機構，繼續享受傷殘津貼，并按照調整傷殘津貼的政策調整一至四級工傷職工的待遇。