建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。2005年，我國建筑業(yè)完成總產(chǎn)值3萬(wàn)4 745.8億元，同比增長(cháng)19.7%，全社會(huì )建筑業(yè)實(shí)現增加值10 018億元，占國內生產(chǎn)總值的5.5%，為推動(dòng)國民經(jīng)濟快速、持續發(fā)展做出了重要貢獻。建筑安全生產(chǎn)是全國安全生產(chǎn)工作的重要組成部分，實(shí)現安全生產(chǎn)，是建筑業(yè)長(cháng)期持續發(fā)展的基本前提和重要保障。在建筑業(yè)高速增長(cháng)的背景下，建筑安全形勢依然嚴峻，不容樂(lè )觀(guān)。2005年，全國建筑業(yè)共發(fā)生傷亡事故2 288起，死亡2 607人，居工礦商貿領(lǐng)域第2位。今年1～4月份，建筑業(yè)重大傷亡事故起數、死亡人數，同比分別上升了40%和17%。其中，4月份，重大建筑施工坍塌事故多發(fā)，分別占重大建筑施工事故的63.6%和54.5%。本文針對建筑安全生產(chǎn)狀況，從分析建筑安全管理存在的主要問(wèn)題入手，提出在經(jīng)濟日益市場(chǎng)化的條件下，強化建筑安全監督管理，促進(jìn)建筑業(yè)安全發(fā)展的對策與建議。
主要問(wèn)題分析
近年來(lái)，各級政府有關(guān)部門(mén)及企業(yè)認真貫徹落實(shí)國家關(guān)于“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，實(shí)施安全生產(chǎn)法律法規和政策，采取了加強建筑安全生產(chǎn)工作的一系列措施和辦法，取得了一定成效，保持了建筑安全生產(chǎn)形勢的基本穩定。2005年，建筑業(yè)傷亡事故的起數和死亡人數同比分別下降了11.4%和6.5%。今年1～4月份，建筑安全事故起數、死亡人數分別下降9%和1.2%。但是，當前建筑安全生產(chǎn)管理工作，與“以人為本、安全發(fā)展”的理念，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的要求還有很大差距，主要問(wèn)題有以下4個(gè)方面。
1．政府安全管理不到位，監管責任不落實(shí)
目前，負責全國建設工程安全生產(chǎn)監督管理的建設行政主管部門(mén)，僅對建筑業(yè)中的房屋建筑和市政工程實(shí)施監督管理，而對全國各類(lèi)建設工程安全生產(chǎn)依法監管工作未完全到位，也未全面有效地履行對建筑業(yè)和各類(lèi)建設工程安全生產(chǎn)監督管理的職責；有關(guān)交通、鐵道、水利、電力等行業(yè)主管部門(mén)在自己的職責范圍內對專(zhuān)業(yè)建設工程安全生產(chǎn)的監管職責不清，安全管理體系不健全，主體責任尚未完全落實(shí)；安全監管部門(mén)安全綜合監管職責不明確，也缺乏有效手段，其指導、協(xié)調和監督工作的難度大；由于政府機構改革和市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，對有些建設工程(如化工、冶金及開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區等建設項目)，政府行業(yè)安全管理職責不明，行政監管主體缺失，建筑施工安全處于失控狀態(tài)，存在管理盲區。如2006年5月19日，大連開(kāi)發(fā)區沈陽(yáng)音樂(lè )學(xué)院分院建筑工地發(fā)生模板坍塌事故，造成24名作業(yè)人員被埋，其中6人死亡，18人受傷。這起事故暴露出施工企業(yè)違法違規分包、轉包，建設項目未經(jīng)施工許可開(kāi)工建設，施工人員未經(jīng)安全培訓上崗作業(yè)等嚴重問(wèn)題,而有關(guān)部門(mén)也未及時(shí)糾正。
2．企業(yè)主體責任不落實(shí)，安全基礎管理薄弱
建筑施工安全生產(chǎn)涉及建設、施工、監理、設計、勘察等各責任主體。從歷次安全檢查，特別是重特大建筑事故暴露出的問(wèn)題看，有的施工企業(yè)安全生產(chǎn)規章制度流于形式,責任制未落到實(shí)處，安全生產(chǎn)管理機構和人員不到位，安全設施和勞動(dòng)安全防護不到位。不少總承包企業(yè)對分包企業(yè)資質(zhì)，特別是安全生產(chǎn)條件審核把關(guān)不嚴，違規分包現象嚴重；不少監理公司的項目監理人員不認真履行安全監管職責；有的設計單位對安全標準和規范重視不夠，造成工程存在安全設計的缺陷等。如四川都汶高速公路董家山隧道工程“12·22”死亡44人的特別重大瓦斯爆炸事故，其中標企業(yè)將隧道施工分包給無(wú)資質(zhì)的施工隊伍，監理人員又未履行安全監理職責；貴州務(wù)彭公路珍珠大橋拱架施工“11·5”死亡16人的特大跨塌事故，其施工企業(yè)未制定大橋拱架施工安裝實(shí)施性施工組織方案并采取專(zhuān)項安全技術(shù)措施；北京市西單“9·5”死亡8人的施工坍塌事故，存在嚴重設計計算缺陷等。
3．法規制度建設相對滯后，執法監督乏力
一是目前與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展和安全生產(chǎn)新形勢、新任務(wù)要求相適應的建筑安全法律法規和制度建設相對滯后，有待進(jìn)一步完善。如1997年頒布的《建筑法》，對于建筑領(lǐng)域調整的范圍和對象，特別是有關(guān)建設管理和責任主體各方安全生產(chǎn)條件、安全生產(chǎn)許可、職責定位、行政處罰等方面的規定不明確或缺失，有的內容與有關(guān)法律法規不一致；二是有的建筑安全技術(shù)標準及規范已明顯落后，特別是由于缺乏有強制性、可操作性的保障建筑施工安全投入明確的法律法規和經(jīng)濟政策的規定等，造成企業(yè)在市場(chǎng)不規范競爭的低價(jià)中標中缺乏安全投入保證，產(chǎn)生大量事故隱患；三是執法監督不力，對逾期未申請安全生產(chǎn)許可證或整改不合格的建筑施工企業(yè)還未制定明確、有效的處罰規定和辦法，行政執法和動(dòng)態(tài)監管工作不夠嚴格。此外，對存在重大安全隱患和發(fā)生事故的企業(yè)和責任人的處罰力度不夠等。
4．農民工安全教育培訓滯后，從業(yè)人員安全素質(zhì)不高
隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展和城鎮化進(jìn)程的加快，農村大量剩余勞動(dòng)力向城市轉移，農民工大量涌向市場(chǎng)，進(jìn)入“門(mén)檻”低的建筑業(yè)。目前，建筑業(yè)從業(yè)人員達4 000萬(wàn)人，80%為農民工，占農村進(jìn)城務(wù)工人員的三分之一。不少農民工未經(jīng)培訓教育就上崗作業(yè)，有的雖然進(jìn)行了培訓，但培訓往往流于形式，缺乏針對性和有效性，難以滿(mǎn)足施工安全的需要，這也是造成建筑事故多發(fā)的重要因素之一。
措施與建議
當前建筑安全監督管理思路和方式要實(shí)現“四個(gè)轉變”：一是由部門(mén)管理轉向對全行業(yè)的統一監管；二是由治標為主，轉向標本兼治，重在治本，尋求治本之策；三是由施工現場(chǎng)的應急管理轉向強化企業(yè)安全基礎管理；四是工作重心由事后管理轉向預防事故和治理事故隱患。今后，隨著(zhù)建筑安全狀況的不斷改善，重點(diǎn)將從事故管理逐步轉向職業(yè)健康管理。為此，當前和今后一個(gè)時(shí)期，加強建筑安全管理工作，建議采取以下措施。
1．依法落實(shí)政府監管責任，加強建筑安全監督管理
建設行政主管部門(mén)是全國建筑行業(yè)的行政主管部門(mén)，應對全國的各類(lèi)建設工程實(shí)施監督管理，并要加大對建筑安全的日常監管工作力度；鐵道、交通、水利、電監等專(zhuān)業(yè)建設工程主管部門(mén)應按照各自的職責分工，負責有關(guān)專(zhuān)業(yè)建設工程安全生產(chǎn)的監督管理，并接受建設行政主管部門(mén)的指導、協(xié)調和監督；安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)對全國建設工程安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理，指導、協(xié)調和監督各有關(guān)部門(mén)建筑安全管理工作，對發(fā)生的重特大事故依法嚴肅查處，追究責任，落實(shí)整改措施。當前要落實(shí)對各地開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區及房屋拆除、鄉鎮建房工程等的政府部門(mén)的安全監督管理職責和責任，并強化監管工作。要形成建設行政主管部門(mén)依法統一監管，各相關(guān)部門(mén)各司其職，密切配合，協(xié)調運轉的建筑業(yè)安全生產(chǎn)管理機制和格局。
2．強化安全基礎管理，落實(shí)企業(yè)主體責任
企業(yè)是安全生產(chǎn)的責任主體。企業(yè)要按照《安全生產(chǎn)法》《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》等法律法規的規定，把安全生產(chǎn)各項工作真正落實(shí)到位。特別是要落實(shí)企業(yè)法定代表人安全生產(chǎn)第一責任人的責任，將安全責任落實(shí)到每個(gè)班組、崗位、項目經(jīng)理和施工人員。加強施工現場(chǎng)的生產(chǎn)管理、技術(shù)管理和勞動(dòng)組織管理，嚴格按照安全生產(chǎn)法規、標準和規范進(jìn)行施工作業(yè)，總包企業(yè)不得將工程分包給不具備資質(zhì)的分包企業(yè)或個(gè)人施工，要建立健全施工現場(chǎng)事故應急預案，提高應急處置能力。應大力推進(jìn)建筑企業(yè)安全質(zhì)量標準化工作，打牢安全管理基礎，確保施工企業(yè)本質(zhì)安全。工程建設、監理、設計、勘察等單位要依法認真履行有關(guān)安全職責，并承擔相應的法定責任。
3．研究和實(shí)施建筑安全生產(chǎn)的治本之策
有關(guān)部門(mén)要結合建筑業(yè)的特點(diǎn)和安全生產(chǎn)實(shí)際，研究和實(shí)施建筑安全生產(chǎn)的治本之策。一是要加強建筑安全管理法律、法規和行政規章及安全標準、規范的修訂、制定工作，當前應加快《建筑法》的修訂工作。應增加有關(guān)安全生產(chǎn)的內容，特別是在規定建設行政主管部門(mén)對建筑活動(dòng)實(shí)施統一監督管理的行政管理主體地位的同時(shí)，明確其對建筑安全生產(chǎn)實(shí)施統一監督管理的職責定位；在從業(yè)資格和施工許可前置條件中，應補充有關(guān)安全生產(chǎn)許可的規定；修訂、完善“兩個(gè)責任主體”安全職責、責任和行為等方面的內容；加快制訂模板支架安全技術(shù)規范，完善腳手架產(chǎn)品標準等；研究制定建筑施工企業(yè)違反安全生產(chǎn)許可證法律規定的處罰辦法等。二是研究制定建筑安全生產(chǎn)的經(jīng)濟政策。積極研究和推進(jìn)建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取、安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金、意外傷害保險、工傷保險及建筑事故死亡、傷害的經(jīng)濟賠付標準等，并制定可操作的實(shí)施辦法，發(fā)揮經(jīng)濟政策對建筑安全生產(chǎn)的引導和促進(jìn)作用。
4．認真開(kāi)展建筑施工安全專(zhuān)項整治工作
有關(guān)部門(mén)要落實(shí)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì )在《建筑施工安全專(zhuān)項整治工作方案》中提出的以預防坍塌、高處墜落事故為重點(diǎn)的專(zhuān)項整治總體目標和各項要求，強化源頭治理，嚴格施工安全監管，嚴禁施工企業(yè)的違法違規施工、分包和轉包行為。通過(guò)專(zhuān)項整治，堅決遏止重特大坍塌、高處墜落事故以及隧道坍塌、透水、瓦斯爆炸、橋梁坍塌、塔吊坍塌、深基坑坍塌、高大棚架坍塌、拆除工程坍塌事故多發(fā)的勢頭，促進(jìn)建筑安全生產(chǎn)形勢的穩定，確保實(shí)現建筑業(yè)事故死亡人數較2005年總體下降3%的控制目標。
5．嚴格實(shí)施安全生產(chǎn)許可條例，強化日常動(dòng)態(tài)監管工作
建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可制度是從源頭強化政府安全生產(chǎn)監管、落實(shí)企業(yè)主體安全責任的重要手段。要用足、用好這一有力武器，嚴把建筑市場(chǎng)安全準入關(guān)。一是要依法對逾期未取證的施工企業(yè)嚴格處罰。二是加強對持證施工企業(yè)的日常動(dòng)態(tài)監管工作。三是要加強執法監督檢查，對無(wú)安全生產(chǎn)許可證仍擅自進(jìn)行建筑施工活動(dòng)的企業(yè)，要依法嚴格處罰，清除出建筑市場(chǎng)。建設行政主管部門(mén)、安全生產(chǎn)監管部門(mén)和有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，應加強協(xié)調配合，及時(shí)溝通信息，推進(jìn)聯(lián)合執法，強化監督檢查，確保法律的權威性和有效實(shí)施。
6．加強農民工的安全培訓教育，提高從業(yè)人員安全 防范意識
各級政府及有關(guān)部門(mén)要把安全技能培訓納入建筑業(yè)農民工就業(yè)培訓的重要內容，制定和實(shí)施強制性培訓教育的規定和辦法，明確政府及企業(yè)的職責和任務(wù)、農民工從業(yè)的條件、培訓教育內容、考試考核辦法、違規處罰辦法等，要采取有效措施，有針對性地引導施工企業(yè)加強對農民工的安全培訓教育和管理，做到未經(jīng)安全培訓或培訓考核不合格的人員，不得上崗作業(yè)，做到持證上崗。同時(shí)，要加大對建筑施工企業(yè)新入場(chǎng)或轉崗工人、特種作業(yè)人員的培訓考核工作力度，提高建筑施工企業(yè)農民工和其他從業(yè)人員的安全技能知識和安全防護意識，自覺(jué)按照安全技術(shù)標準和規范作業(yè)，減少并杜絕“三違”現象的發(fā)生，實(shí)現企業(yè)安全生產(chǎn)。
編輯 林靜
