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質(zhì)檢總局關(guān)于印發(fā)《特種設備安全監管改革頂層設計方案》的通知(國質(zhì)檢特〔2016〕91號)

　　各省、自治區、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團質(zhì)量技術(shù)監督局(市場(chǎng)監督管理部門(mén))，中國特種設備檢測研究院，中國特種設備安全與節能促進(jìn)會(huì )：

　　為落實(shí)全面深化改革工作部署，加快推進(jìn)特種設備安全監管改革，進(jìn)一步指導地方明確改革方向，總局制定了《特種設備安全監管改革頂層設計方案》，現印發(fā)你們。請各地認真貫徹落實(shí)，進(jìn)一步加強領(lǐng)導，細化方案，完善措施，確保改革順利推進(jìn)。

　　執行中如遇問(wèn)題，請及時(shí)與總局特種設備局聯(lián)系。

質(zhì)檢總局

2016年2月23日

特種設備安全監管改革頂層設計方案

　　按照《國務(wù)院機構改革和職能轉變方案》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭維護市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕20號)、《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)中央編辦質(zhì)檢總局關(guān)于整合檢驗檢測認證機構實(shí)施意見(jiàn)的通知》(國辦發(fā)〔2014〕8號)的要求，為落實(shí)總局關(guān)于全面深化改革的部署，加快推進(jìn)特種設備安全監管改革，制定本方案。

　　一、加快改革的必要性

　　特種設備是社會(huì )生產(chǎn)和生活中廣泛使用的重要裝備設施，具有較大潛在危險性，直接關(guān)系生產(chǎn)安全和公共安全，一旦發(fā)生事故，將嚴重影響社會(huì )生產(chǎn)生活秩序。世界上大多數國家均頒布有關(guān)特種設備的專(zhuān)項法律，設立專(zhuān)門(mén)機構，對特種設備實(shí)施嚴格的安全管理。

　　1955年開(kāi)始，我國對鍋爐、起重機械等設備實(shí)施安全監管，經(jīng)過(guò)60年的發(fā)展，形成了覆蓋8大類(lèi)特種設備，涵蓋設計、制造、安裝、改造、修理、經(jīng)營(yíng)、使用和檢驗等8個(gè)環(huán)節的全過(guò)程安全監管制度，推動(dòng)出臺了《特種設備安全法》《特種設備安全監察條例》，建立健全了法規標準、安全責任、動(dòng)態(tài)監管、風(fēng)險管理、科技支撐和績(jì)效評價(jià)等6個(gè)工作體系，培育發(fā)展了特種設備安全監管和檢驗隊伍，在各方共同努力下，特種設備安全狀況持續好轉，萬(wàn)臺設備死亡人數從2002年的1.19下降到2015年的0.36，為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展做出了突出貢獻。

　　隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，我國特種設備安全工作取得了顯著(zhù)成效，但與工業(yè)發(fā)達國家相比，事故率仍然較高，重特大事故仍有發(fā)生，安全形勢依然嚴峻。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，特種設備向大型化、高參數、高風(fēng)險方向發(fā)展，特種設備安全監管工作仍存在一些深層次的矛盾和突出問(wèn)題。一是特種設備安全狀況和監管水平與廣大人民群眾日益增長(cháng)的質(zhì)量安全需求不適應;二是特種設備安全監管和檢驗力量與設備快速增長(cháng)的客觀(guān)需要不適應;三是特種設備監管方式與市場(chǎng)經(jīng)濟條件下安全節能工作的需要不適應。具體表現為：一是雖然傷亡事故明顯下降，但是大量的故障和隱患未能很好地控制;二是企業(yè)的主體責任未能充分落實(shí)，市場(chǎng)機制的作用發(fā)揮不夠，相關(guān)方作用發(fā)揮不充分，多元共治格局未有效建立;三是監管方式、機制不夠科學(xué)，工作體系還不完善，依法治特的環(huán)境尚未完全形成。上述問(wèn)題需要通過(guò)加快推進(jìn)安全監管改革加以解決。

　　二、指導思想、基本原則和工作目標

　　(一)指導思想。

　　深入貫徹黨的十八大、十八屆三中四中五中全會(huì )精神和習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，貫徹“五大發(fā)展理念”，堅持“安全第一、預防為主、節能環(huán)保、綜合治理”，按照“抓質(zhì)量、保安全、促發(fā)展、強質(zhì)檢”的工作方針和“創(chuàng )新發(fā)展、真抓實(shí)干、穩中求進(jìn)”的基本要求，綜合運用戰略思維與系統思想，“放、管、服”相結合，以法治思維與法治方式，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權、優(yōu)化安全監管、實(shí)施多元共治，推進(jìn)特種設備安全治理體系和治理能力現代化。

　　(二)基本原則。

　　——堅持依法治特。發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。深化改革與貫徹落實(shí)《特種設備安全法》相結合，健全立法、執法、守法、普法的法制監督體系，堅持權責一致，依法落實(shí)相關(guān)方責任。

　　——堅持科學(xué)監管。完善隱患排查治理體系和安全預防控制體系。科學(xué)建立各級監管部門(mén)的權力清單和責任清單。根據特種設備的公共性實(shí)施基于風(fēng)險的分類(lèi)監管，對于公共性較強的，在落實(shí)企業(yè)主體責任的前提下，更好地發(fā)揮政府作用;對于其他特種設備，更好地運用市場(chǎng)機制。

　　——堅持多元共治。發(fā)揮特種設備安全各相關(guān)方作用，形成企業(yè)落實(shí)主體責任、屬地政府統一領(lǐng)導、監管部門(mén)依法履職、檢驗機構技術(shù)支撐、行業(yè)協(xié)會(huì )自律服務(wù)、社會(huì )公眾監督參與的多元共治工作格局。

　　——堅持系統推進(jìn)。處理好戰略目標與近期目標、整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系，處理好安全與節能、監管與服務(wù)的關(guān)系，充分考慮地區差異，統籌謀劃各項改革舉措，合理選擇改革的時(shí)機、模式和路徑，制定深化改革的配套措施。

　　(三)工作目標。

　　——到2017年底前，建立各級監管部門(mén)的權力清單和責任清單;建立基于風(fēng)險分類(lèi)監管的行政許可制度，基本完成檢驗改革和檢驗機構整合試點(diǎn);推動(dòng)與改革相適應的法律法規修訂。

　　——到2020年底前，完善與改革相適應的特種設備安全法治;建立與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的以多元共治為特征、以風(fēng)險管理為主線(xiàn)的中國特色特種設備安全治理體系，推進(jìn)治理能力現代化;重特大事故和重大影響事件得到有效遏制，萬(wàn)臺特種設備死亡率和事故率接近發(fā)達國家水平;特種設備產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量達到或接近國際先進(jìn)水平。

　　三、完善特種設備安全法治

　　(四)完善法規標準體系與運行保障機制。在深入貫徹落實(shí)《特種設備安全法》的基礎上，全面梳理各層級法律法規之間的關(guān)系，推動(dòng)相關(guān)法律法規制修訂，完善配套的行政規章，全面推進(jìn)安全技術(shù)大規范建設，建立安全技術(shù)規范與標準的協(xié)調機制。制定和完善各類(lèi)設備基本安全要求，不斷提高設備質(zhì)量安全水平。強化安全監管，提高執法效能，確保依法執法、公正執法、文明執法、專(zhuān)業(yè)執法;建立行政執法部門(mén)與司法部門(mén)的銜接機制，完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協(xié)作相關(guān)規定。加強普法工作，拓寬宣傳渠道，大力開(kāi)展法治宣傳教育，引導企業(yè)自我守法，在全社會(huì )加快形成自覺(jué)學(xué)法、守法、用法的良好氛圍。

　　四、落實(shí)企業(yè)主體責任

　　(五)健全主體責任落實(shí)機制。建立隱患排查治理和安全防控體系，分類(lèi)推動(dòng)使用單位建立故障統計制度，督促企業(yè)建立隱患自查自改自報制度、突出抓好盛裝危險化學(xué)品承壓類(lèi)特種設備等重點(diǎn)設備領(lǐng)域隱患治理。以分類(lèi)監管為基礎，探索建立使用單位安全自我承諾與監督檢查、檢驗相結合的制度，實(shí)施重點(diǎn)監督檢查制度，逐步實(shí)施企業(yè)自主選擇檢驗機構制度。建立生產(chǎn)單位、使用單位、檢驗檢測機構特種設備數據報告制度，實(shí)現特種設備質(zhì)量安全信息全生命周期可追溯。試點(diǎn)推進(jìn)安全責任保險，運用市場(chǎng)手段，建立落實(shí)企業(yè)主體責任的約束和激勵機制。推進(jìn)電梯制造單位承擔維保一體化服務(wù)，建立使用管理者首負責任和賠償先付制度。

　　五、改革創(chuàng )新監管模式

　　(六)優(yōu)化安全監管體制。特種設備安全監督管理部門(mén)的職能由安全監察、技術(shù)檢查與行政執法組成。安全監察職能主要包括制定政策法規、建立監管制度和工作體系、行政許可、事故處理、監督檢查等工作，由各級特種設備安全監察機構承擔。技術(shù)檢查職能主要包括行政許可和監督檢查相關(guān)的技術(shù)性服務(wù)，事故調查分析與應急處置，法規標準和安全技術(shù)研究，風(fēng)險監測等安全監察的技術(shù)支撐工作，由各級技術(shù)檢查機構承擔。技術(shù)檢查機構是行政許可改革與檢驗改革后政府強化監督檢查所必須保留的技術(shù)支撐機構，為公益類(lèi)事業(yè)單位，原則上不從事經(jīng)營(yíng)性檢驗業(yè)務(wù)，在國家、省、地市、設備數量較多的區縣設置。保留中國特檢院作為技術(shù)檢查機構;省、地市應將現有特檢機構根據履行技術(shù)檢查職能需要重新核定必要編制，轉型為技術(shù)檢查機構;鼓勵設備數量較多的區縣設立技術(shù)檢查機構。行政執法職能由各級特種設備安全監察機構或質(zhì)量綜合執法機構承擔。

　　(七)深化行政許可改革。根據不同設備、不同環(huán)節的安全風(fēng)險和公共性程度，確立分類(lèi)的監管模式，推進(jìn)生產(chǎn)環(huán)節、使用環(huán)節行政許可改革。在生產(chǎn)環(huán)節，進(jìn)一步加大行政許可改革力度，著(zhù)力精簡(jiǎn)合并許可項目，同時(shí)，依法按照分類(lèi)監管的原則，在條件成熟的情況下，根據產(chǎn)品特點(diǎn)和風(fēng)險，實(shí)施以下三種準入方式，即政府實(shí)施少量必要的許可、檢驗機構實(shí)施監督檢驗的產(chǎn)品市場(chǎng)準入和行業(yè)自律基礎上的政府采信;在使用環(huán)節，分類(lèi)改革使用登記制度，推進(jìn)氣瓶、壓力管道等特種設備從單臺設備登記向單位整體登記轉變，登記前必要的技術(shù)檢查由技術(shù)檢查機構實(shí)施。繼續實(shí)施使用環(huán)節特種設備安全管理人員和作業(yè)人員資格認定。將生產(chǎn)單位許可和檢驗檢測機構核準的鑒定評審明確為行政許可相關(guān)的技術(shù)性服務(wù)。對檢驗檢測人員依法實(shí)施資格管理，推動(dòng)特種設備檢驗檢測人員資格向行業(yè)自律管理轉變。同時(shí)，運用信息化手段，推進(jìn)企業(yè)誠信體系建設，建立信用監管制度，完善缺陷特種設備召回制度，進(jìn)一步加強事中事后監管。

　　(八)強化安全監管能力建設。加大安全監管機構與質(zhì)監內部標準、法規、質(zhì)量、執法等部門(mén)的協(xié)調力度，形成安全監管合力。對進(jìn)口特種設備，要在現有職責分工基礎上，與各地出入境檢驗檢疫機構形成有效監管配合，發(fā)揮質(zhì)檢系統整體效能。積極爭取編制管理部門(mén)的支持，推動(dòng)建立各級技術(shù)檢查機構。有條件的地區也可以通過(guò)政府授權或購買(mǎi)服務(wù)的方式，開(kāi)展由非營(yíng)利機構行使技術(shù)檢查職能的試點(diǎn)。推動(dòng)各級政府建立特種設備安全風(fēng)險監測、預警及應急處置平臺，設立各級安全監管專(zhuān)項經(jīng)費并納入同級財政予以保障。完善事故調查處理機制，加強統計分析，加快建立風(fēng)險管理防控聯(lián)動(dòng)機制。加大技術(shù)裝備研發(fā)和投入，完善聯(lián)合科研攻關(guān)機制，加強科研人才隊伍建設，加大科技成果推廣應用，充分發(fā)揮科技大平臺作用，以科技手段提升安全監管能力。適應質(zhì)監體制調整及機構改革發(fā)展形勢，大力加強基層安全監管人員培訓，強化基層監管能力，提升專(zhuān)業(yè)監管水平。

　　(九)發(fā)揮政府相關(guān)部門(mén)監管合力。在各級政府安委會(huì )的統一領(lǐng)導和協(xié)調下，推動(dòng)建立特種設備安全聯(lián)席會(huì )議制度，不斷完善安全生產(chǎn)綜合監管與特種設備專(zhuān)項監管相結合的工作機制。在各級地方政府的領(lǐng)導下，按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的要求，推動(dòng)建立特種設備質(zhì)量安全綜合治理、重大隱患掛牌督辦和公告制度，將特種設備質(zhì)量安全指標納入地方政府工作考核目標。以電梯、壓力管道、移動(dòng)式壓力容器、氣瓶為重點(diǎn)，發(fā)揮相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合監管作用，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求，落實(shí)“一崗雙責”制度，明確相關(guān)主管部門(mén)的特種設備安全管理職責，建立完善協(xié)調機制。

　　六、增強服務(wù)發(fā)展能力

　　(十)推進(jìn)節能環(huán)保。落實(shí)節約資源和環(huán)境保護基本國策，進(jìn)一步完善安全監管與節能監管相結合的工作機制，積極構建鍋爐安全、節能與環(huán)保“三位一體”的監管體系，加強高耗能特種設備節能標準執行情況監督檢查，推動(dòng)燃煤鍋爐節能環(huán)保綜合提升工程實(shí)施，促進(jìn)特種設備安全性與經(jīng)濟效益、社會(huì )效益的協(xié)調統一。

　　(十一)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。落實(shí)供給側改革要求，提升特種設備產(chǎn)品與服務(wù)水平。科學(xué)調整安全技術(shù)規范，引導特種設備制造業(yè)和服務(wù)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。推動(dòng)特種設備產(chǎn)品標準與國際互認，促進(jìn)特種設備產(chǎn)品與服務(wù)走出國門(mén)。加快互聯(lián)網(wǎng)+、大數據、基于風(fēng)險的檢驗(RBI)、完整性管理等新技術(shù)應用，推動(dòng)企業(yè)管理水平提升。引導企業(yè)采用標準自我聲明等方式提供高于國家標準要求的特種設備產(chǎn)品與服務(wù)。加大對企業(yè)的政策、管理、技術(shù)、信息等服務(wù)力度，促進(jìn)特種設備相關(guān)領(lǐng)域的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調整振興、戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區域經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構升級和經(jīng)濟結構調整。

　　(十二)搭建公共服務(wù)平臺。推動(dòng)各級政府搭建電梯等特種設備公共服務(wù)平臺，建立以故障率、事故率為指標的電梯等特種設備質(zhì)量安全評價(jià)體系，推進(jìn)電梯應急處置平臺建設，推動(dòng)地方政府建立老舊電梯更新改造協(xié)調機制。大力加強信息化建設，建設全國統一標準的特種設備信息化平臺，推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標準自我聲明公開(kāi)、企業(yè)誠信、安全隱患等與公眾安全相關(guān)的重要信息向全社會(huì )公開(kāi)。

　　七、深化檢驗工作改革

　　(十三)科學(xué)劃分檢驗類(lèi)別和實(shí)施方式。按照檢驗性質(zhì)、領(lǐng)域分類(lèi)推進(jìn)檢驗改革。監督檢驗方面，按照精簡(jiǎn)效能、增減結合的原則，與行政許可改革措施相配套，改革現有的制造、安裝監檢制度，將設計文件鑒定、型式試驗、產(chǎn)品定型能效測試與原有的制造、安裝監檢統一納入監督檢驗范疇;調整監督檢驗收費政策，引入人工日成本核算。定期檢驗方面，根據設備風(fēng)險水平，調整定期檢驗項目、內容和周期。在推動(dòng)相關(guān)法律法規修訂的基礎上，實(shí)施核準加授權的檢驗機構準入方式，由企業(yè)在授權檢驗機構范圍內自主選擇，實(shí)現有限有序競爭，推動(dòng)檢驗社會(huì )化進(jìn)程。

　　(十四)推進(jìn)檢驗機構整合改革。按照規模化專(zhuān)業(yè)化社會(huì )化的方向，堅持政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離、縱向整合、統籌規劃的原則，將質(zhì)監系統原特種設備檢驗檢測機構分離為技術(shù)檢查機構和經(jīng)營(yíng)類(lèi)檢驗檢測機構，并推進(jìn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)檢驗檢測機構整合。根據國家事業(yè)單位分類(lèi)改革進(jìn)程，組建特檢集團，可考慮先在工商部門(mén)注冊再探索改造成非營(yíng)利機構。由中國特檢院牽頭，聯(lián)合地方特檢機構，以資產(chǎn)為紐帶，組建成立中國特檢集團。鼓勵省或副省級城市特檢機構組建省或跨省的特檢集團。通過(guò)整合不斷提升特檢高技術(shù)服務(wù)的核心競爭力和國際影響力，打造具有國際競爭力的檢驗集團。

　　八、發(fā)揮社會(huì )力量作用

　　(十五)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )作用。制定政府購買(mǎi)服務(wù)清單和程序，建立行業(yè)協(xié)會(huì )承擔政府委托工作的監督制度，積極采信行業(yè)協(xié)會(huì )的評價(jià)認定結果，加大政府購買(mǎi)服務(wù)和委托力度。鼓勵參與重要規劃、重大政策和法規標準制修訂，引導行業(yè)協(xié)會(huì )參與公共管理和公共服務(wù)。支持開(kāi)展以行業(yè)自律為基礎的自愿性市場(chǎng)準入評價(jià)，培育規范團體標準制定工作，支持開(kāi)展高于國家標準要求的產(chǎn)品、服務(wù)評價(jià)工作，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )的宣傳咨詢(xún)、教育培訓、技術(shù)鑒定等服務(wù)功能。支持建立行業(yè)自律規范，推進(jìn)行業(yè)誠信體系建設，提高行業(yè)協(xié)會(huì )公信力。

　　(十六)營(yíng)造良好的特種設備安全社會(huì )氛圍。充分利用電視、電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò )等各種媒體，廣泛宣傳特種設備安全知識，提高社會(huì )公眾對特種設備的認知度，提升社會(huì )公眾的參與意識。推動(dòng)電梯等特種設備知識進(jìn)學(xué)校、進(jìn)課程，提升中小學(xué)生安全意識。運用特種設備信息化平臺，加大政務(wù)信息公開(kāi)力度，健全公眾參與監督的激勵機制，發(fā)揮媒體的輿論監督作用，提高公眾認知和防范能力。暢通聯(lián)系渠道，對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問(wèn)題，加強調查核實(shí)，及時(shí)依法處理，并向社會(huì )公布處理結果，營(yíng)造良好的社會(huì )參與氛圍。

　　九、強化保障措施

　　(十七)加強組織領(lǐng)導。各地要深刻認識特種設備安全監管職能轉變的重大意義，成立相應職能轉變領(lǐng)導小組，明確任務(wù)分工，加強協(xié)調配合，抓緊研究細化落實(shí)措施，出臺具體方案和實(shí)施辦法。

　　(十八)完善政策措施。總局與地方各級質(zhì)監部門(mén)，要加強與內部及相關(guān)部門(mén)溝通，積極協(xié)調機構編制、發(fā)展改革、財政、稅務(wù)、價(jià)格、人社等有關(guān)部門(mén)，出臺與行政許可改革、檢驗工作改革相關(guān)的配套支持政策，確保改革順利進(jìn)行。

　　(十九)開(kāi)展動(dòng)態(tài)評估。在啟動(dòng)相關(guān)改革工作前，應開(kāi)展風(fēng)險評估，確保將改革風(fēng)險控制在可接受的范圍內。職能轉變過(guò)程中，要定期開(kāi)展職能轉變效果評估，及時(shí)解決出現的新問(wèn)題。

　　(二十)注重宣傳引導。要加強宣傳發(fā)動(dòng)，調動(dòng)各方面的積極性，形成合力，在全系統和全社會(huì )達成關(guān)心改革、理解改革、支持改革的共識。