近幾年，我國重、特大事故接連不斷，僅在2005年就有2月14日阜新孫家灣煤礦瓦斯爆炸事故，8月7日廣東興寧煤礦透水事故，11月27日黑龍江省七臺河東風(fēng)煤礦煤塵爆炸事故，12月7日河北唐山劉官屯煤礦瓦斯爆炸事故，每起事故均造成百人以上死亡。11月13日吉林石化公司苯車(chē)間爆炸事故導致松花江大面積水域污染的嚴重后果。這些事故不僅影響我國的對外經(jīng)濟貿易活動(dòng)，也損害了我國政府在國際事務(wù)中的形象，更使那些生活本就處于十分窮困境遇的遇難者家庭陷于更加窮困的境地。遼寧省沈陽(yáng)市近幾年雖未發(fā)生驚天動(dòng)地的大事故，但各類(lèi)事故還是時(shí)有發(fā)生，安全生產(chǎn)形勢同樣嚴峻。
一．安全生產(chǎn)形勢嚴峻的原因
1.領(lǐng)導安全意識不強
一些地區的領(lǐng)導沒(méi)有正確理解“以人為本、安全發(fā)展”的真正含義，在制定經(jīng)濟發(fā)展政策措施時(shí)，地方保護主義嚴重，片面追求任期內的政績(jì)和GDP增長(cháng)速度，把發(fā)展地方經(jīng)濟、招商引資與安全生產(chǎn)工作對立起來(lái)，不能正確認識安全生產(chǎn)對未來(lái)城市發(fā)展及人民生活質(zhì)量的作用和影響，甚至還有個(gè)別領(lǐng)導為一些企業(yè)規避重大在建工程項目的“三同時(shí)”審驗開(kāi)綠燈，結果導致大量的新、改、擴建工程項目的安全設施“三同時(shí)”申報率很低，這些“工業(yè)園”“開(kāi)發(fā)區”內、外商投資企業(yè)享有的階段性“最惠人”待遇會(huì )給未來(lái)安全生產(chǎn)工作埋下極大的隱患，將會(huì )成為新一輪安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
2．企業(yè)負責人單純追求利潤、效益
個(gè)別企業(yè)、特別是民營(yíng)小企業(yè)的負責人，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中片面追求利潤的最大化，安全不投入，設備不檢修，員工不培訓，安全生產(chǎn)無(wú)人管，甚至出現不顧工人死活，強令工人冒險作業(yè)的違法、違規現象。
3．安全生產(chǎn)法律規范相對滯后
《安全生產(chǎn)法》已實(shí)施3年多時(shí)間，對指導安全生產(chǎn)工作、規范和落實(shí)安全生產(chǎn)責任措施無(wú)疑是起到了十分重要的作用，但也暴露出一些問(wèn)題。既有與其他專(zhuān)業(yè)法律和安全生產(chǎn)法規、技術(shù)、質(zhì)量標準規定不統一的地方，也有執法主體不明、職能交叉、責任不清等諸多問(wèn)題。各級安全監管部門(mén)負責本地區的綜合監管，但是怎么體現綜合監管，綜合監管應掌握在什么“度”的范圍內，沒(méi)有具體的內容和量的標準，執行起來(lái)無(wú)所適從。最典型的就是《勞動(dòng)法》已經(jīng)把職業(yè)病防治、統計報告及處理工作賦予勞動(dòng)行政部門(mén)，而《職業(yè)病防治法》又將該項工作的執法主體賦予各級衛生行政管理部門(mén)，2004年國家編制委員會(huì )的文件又把職業(yè)衛生監管工作部分職能轉交給了各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)，使各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)對該項工作處于有責任、無(wú)人員、無(wú)“名份”的尷尬境地。
法律和法規的相對滯后，使安全生產(chǎn)工作存在諸多執法空白點(diǎn)，職責交叉混淆，給監管工作也帶來(lái)一定困難。
4．安全生產(chǎn)監管力量與監管任務(wù)不匹配的矛盾突出
以沈陽(yáng)市為例，目前兩級機構只有300名安全監管人員，其中近幾年隨著(zhù)機構改革陸續加入到監察隊伍中來(lái)的人員占了相當大的比重，面對全市26萬(wàn)余個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，近300萬(wàn)人的從業(yè)大軍，監管任務(wù)十分艱巨和繁重。由于職業(yè)安全管理和公共安全管理的職能和界限不清，目前各級安監隊伍在努力承擔職業(yè)安全工作的同時(shí)，都還必須承擔眾多的公共安全管理工作，早已進(jìn)入了超負荷的工作狀態(tài)，但結果是“種了人家的承包地，荒了自己的責任田”。
5．安全生產(chǎn)投入仍是安全生產(chǎn)工作的最大瓶頸
由于個(gè)別政府領(lǐng)導對安全生產(chǎn)工作的認識有差距，對安全工作的投入仍顯不足。目前有相當部分的領(lǐng)導對安全工作的重視，從某種程度上說(shuō)還不是真正基于思想認識，而是迫于若發(fā)生各種重、特大事故的責任追究壓力。而山東省從上至下黨政領(lǐng)導齊抓共管安全生產(chǎn)，形成各級黨政合力，縣級以上均設立安全生產(chǎn)執法專(zhuān)業(yè)隊伍，保證了全省的安全生產(chǎn)的好經(jīng)驗，值得我們學(xué)習、借鑒。在一些省份和地區，解決這個(gè)問(wèn)題難度就很大。在企業(yè)方面，個(gè)別領(lǐng)導出國、買(mǎi)車(chē)、請客送禮的錢(qián)都能有，而安全投入的錢(qián)卻沒(méi)有。諸如此類(lèi)的現象在各地都帶有普遍性。
6．職工的“三違”行為是目前安全生產(chǎn)的最大隱患
沈陽(yáng)市去年共發(fā)生各類(lèi)事故7 863起，死亡785人。這些事故80%以上是由于操作(駕駛)人員的違章(違法)作業(yè)、違反安全操作規程、違反勞動(dòng)紀律的行為造成的。
二、安全生產(chǎn)工作中的4大矛盾
分析產(chǎn)生上述現象的深層次原因，我認為有如下4個(gè)矛盾。
1．安全生產(chǎn)自身的客觀(guān)規律要求與全社會(huì )安全發(fā)展理念嚴重失衡的矛盾
安全生產(chǎn)的客觀(guān)規律要求，國民經(jīng)濟發(fā)展應當與社會(huì )安全文化水平和人們的安全意識程度相適應。而我們目前社會(huì )各層面對國民經(jīng)濟發(fā)展與安全生產(chǎn)的認識存在嚴重失衡。首先表現在一些地方政府部門(mén)的領(lǐng)導對安全發(fā)展認識的嚴重缺失，不能客觀(guān)、科學(xué)地理解安全生產(chǎn)對于國民經(jīng)濟發(fā)展的保障作用，把主要的精力和金錢(qián)用在發(fā)展經(jīng)濟上，用在發(fā)生事故后的善后處理上。在制訂地方國民經(jīng)濟規劃目標時(shí)，強調經(jīng)濟增長(cháng)數字和增長(cháng)方式，而忽視了我們工作的基本點(diǎn)是為了保護人、滿(mǎn)足人民的需求這一最終目的，沒(méi)能把“以人為本、安全發(fā)展”作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的核心內容來(lái)理解和付諸實(shí)踐。對廣大人民群眾來(lái)說(shuō)，多年以來(lái)片面追求的“人定勝天”“一不怕苦、二不怕死”的思想教育也誤導了人們的思想和行為方式。思想的禁錮，傳統的束縛，“以人為本”理念的缺失，法制觀(guān)念的缺乏，應當說(shuō)，“三違”行為的頻繁出現，與這些傳統教育不無(wú)關(guān)系。
2．國民經(jīng)濟高速發(fā)展與相當薄弱的安全生產(chǎn)基礎的矛盾
改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國的經(jīng)濟建設和國民經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng )造了世界發(fā)達國家從未有過(guò)的連續高速發(fā)展20年的奇跡。最近10年國民經(jīng)濟平均發(fā)展速度不低于8%，2005年達到9.6%。我國的國民經(jīng)濟總量和綜合國力已躍居世界第6。
這些成就對繁榮國家經(jīng)濟、提高人民生活水平來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一件絕好的事情，但是對于安全生產(chǎn)工作來(lái)說(shuō)卻預示著(zhù)一些危險的信息。世界發(fā)達國家國民經(jīng)濟高速發(fā)展時(shí)期安全生產(chǎn)事故高發(fā)的規律和教訓告誡我們，一個(gè)國家GDP在人均1 000美元～3 000美元之間、年國民經(jīng)濟增長(cháng)速度在9%以上是事故的高發(fā)時(shí)期。20世紀初的美國、20世紀70年代的日本、工業(yè)革命時(shí)期的英國都出現了這種現象。20世紀美國共發(fā)生6起1次死亡13人以上的重大礦難事故，死亡1 002人。其中的3起1次死亡200人以上共造成884人死亡的事故均集中發(fā)生在1907～1913年之間，而這正是美國國民經(jīng)濟發(fā)展速度最快的時(shí)期。近幾年我國生產(chǎn)安全和公共安全領(lǐng)域的重、特大事故頻繁發(fā)生與國民經(jīng)濟連續10年保持8%以上的增長(cháng)速度就驗證了這個(gè)“百慕大現象”。我國已進(jìn)入了橙色GDP預警階段。
相對于國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，安全生產(chǎn)管理的基礎工作如安全文化建設、安全法制建設、安全管理水平、安全環(huán)境投入、安全科技投入等則表現出明顯的薄弱和滯后。我國2003年首次實(shí)現人均國民生產(chǎn)總值1 000美元，按國家規劃，到2020年這段時(shí)間是由人均1 000美元向人均4 000美元快速邁進(jìn)時(shí)期。這些矛盾的存在和發(fā)展，則預示著(zhù)我國未來(lái)十幾年的安全生產(chǎn)形勢和環(huán)境將面臨著(zhù)比以往更加嚴峻的考驗。
3．整體素質(zhì)較低的勞動(dòng)力隊伍與現代化、工業(yè)化大生產(chǎn)需求不 相適宜的矛盾
分析我國的安全生產(chǎn)問(wèn)題，不能忽視造成這些事故的主要因素——人的素質(zhì)問(wèn)題，更離不開(kāi)中國的國情。我國是一個(gè)13億人口的大國，農民仍然占總人口相當大的比例，還有3 000萬(wàn)人在溫飽線(xiàn)以下。由于中國農村資源的缺乏，大量農村剩余勞動(dòng)力擁入城市，城鎮中60%的勞動(dòng)崗位已由農民工填補。國家在教育投入方面的嚴重不足和城鄉教育的重大差異，使進(jìn)入城市工作體系的農村勞動(dòng)力的文化教育程度和自我安全保護程度十分低下。由于文化和技能的缺乏，他們只能從事那些城市人群所不愿干的苦、臟、累崗位和煤礦、建筑、危險化學(xué)品等高危行業(yè)。
隨著(zhù)國家產(chǎn)業(yè)調整，高耗能、低效益、勞動(dòng)密集型傳統產(chǎn)業(yè)將逐步被高科技、智能化產(chǎn)業(yè)所取代。這些產(chǎn)業(yè)對高素質(zhì)、高技能的勞動(dòng)力的需求將日益增大。而我國建國以來(lái)所實(shí)行的城鄉雙軌制政策導致了農村勞動(dòng)力整體素質(zhì)低下，農民由于生活的貧困，把生存作為第一需求而無(wú)視安全的情況不會(huì )在短時(shí)間內得到根本改變，國家高速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮化向農村勞動(dòng)力提出了超過(guò)他們自身能力、智力和勞動(dòng)技能的要求。這就決定了勞動(dòng)力的素質(zhì)與國民經(jīng)濟發(fā)展速度之間的矛盾、與現代產(chǎn)業(yè)需求的矛盾都不會(huì )在短時(shí)間內得到質(zhì)的改變。因此，在今后一段時(shí)間內，我國仍將處于生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的階段。
4．現有的政治體制改革滯后與新時(shí)期黨的執政方略的矛盾
黨的十六大所確立的“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀(guān)，安全發(fā)展、節約發(fā)展、清潔發(fā)展進(jìn)而實(shí)現可持續發(fā)展的執政方略，要求我國必須加快政治體制改革，以適應新時(shí)期的經(jīng)濟基礎。國家應當出臺相關(guān)法律法規，促使這一科學(xué)方略得以貫徹實(shí)施。按照各部門(mén)組織法的規定，《憲法》的修正權限在全國人民代表大會(huì )，法律的制訂和修改權限在全國人民代表大會(huì )及其常委會(huì )，而全國人民代表大會(huì )（5年召開(kāi)1次）和人大常委會(huì )（1年召開(kāi)1次）例會(huì )的周期較長(cháng)，從而導致《憲法》《刑法》等法律修改的周期過(guò)長(cháng)，國家政令由中央到地方落到基層的周期過(guò)長(cháng)等等，以至于黨的十六大提出的“以人為本、安全發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展理念時(shí)至今日也沒(méi)有在《憲法》中得到體現，安全生產(chǎn)還沒(méi)有納入國家基本國策，小康社會(huì )應當體現社會(huì )協(xié)調安定、人民生活安康、企業(yè)安全生產(chǎn)等關(guān)系社會(huì )進(jìn)步、經(jīng)濟發(fā)展的科學(xué)理念也沒(méi)有在國家法律、法規中得以體現?？傊?，政治體制改革滯后，直接影響了安全生產(chǎn)大環(huán)境的形成和完善。
三、應對措施
上述這些矛盾有的是體制性的，有的是管理性的；有的是經(jīng)過(guò)努力近期即可解決的，有的還需要長(cháng)時(shí)間的不懈努力才有望解決。筆者認為目前最關(guān)鍵的應對措施有以下5個(gè)方面。
1．加快政治體制改革，將安全生產(chǎn)納入基本國策
回顧我們50多年的安全生產(chǎn)歷程，發(fā)現沒(méi)有跳出反復地加強和削弱的怪圈。事故多了，就強化安全生產(chǎn)工作；事故少了，就削弱安全生產(chǎn)隊伍，撤銷(xiāo)機構，原因就是沒(méi)有體現“以人為本”的理念，沒(méi)有將安全生產(chǎn)納入基本國策不動(dòng)搖。因此，必須加快政治體制改革，將“以人為本、安全發(fā)展”收入我國的根本大法——《憲法》之中。而今天，就要縮短安全生產(chǎn)立法周期，減少部門(mén)間牽制環(huán)節，立法明確安監部門(mén)綜合監管具體事項，提高工作效率。要提高安全生產(chǎn)工作在國民經(jīng)濟中的地位，建立安全監管的長(cháng)效機制，早日將安全生產(chǎn)納入基本國策。
2．強化“以人為本、安全發(fā)展”理念，創(chuàng )造安全生產(chǎn)最佳環(huán)境
加強生產(chǎn)的最初目的和最終目標都是為了滿(mǎn)足人民群眾生活的基本需求，要把“以人為本、安全發(fā)展”作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。全社會(huì )各階層都要支持、關(guān)心安全生產(chǎn)工作，要齊抓共管。承認農民工是城市產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分的客觀(guān)現實(shí)，強化全社會(huì )維護農民工合法權益意識，加強對農民工技術(shù)技能的培訓，創(chuàng )造全社會(huì )安全生產(chǎn)的和諧環(huán)境。
3．以安全文化建設為龍頭，努力推進(jìn)全社會(huì )安全理念的建立
國家安監總局李毅中局長(cháng)曾提出“加強安全生產(chǎn)工作要重視安全文化、安全法規、安全責任、安全科技、安全投入”五要素，其中安全文化是五要素之首。這就可以把多年來(lái)一直延續的安全生產(chǎn)工作少數人忙活，多數人觀(guān)望和聽(tīng)呵的倒金字塔式管理狀況扭轉為全民參與、各階層支持的社會(huì )文化事業(yè)來(lái)建設。安全文化建設就是要通過(guò)一系列的文化活動(dòng)，將安全理念植根于人們的意識、觀(guān)念之中，潛移默化地影響人們的一切行為。通過(guò)安全文化建設，有效地利用和整合安全資源，實(shí)現長(cháng)期、持續穩定的安全生產(chǎn)局面。國際上著(zhù)名的杜邦公司、國內的河南油田的安全生產(chǎn)工作，無(wú)一不是注重職工參與安全文化建設的結果。
4．加強法制建設，落實(shí)各種責任制度
在現有國家機構體制存在諸多矛盾問(wèn)題的情況下，各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)當務(wù)之急是做好職能部門(mén)內經(jīng)努力可以做好的工作，如依據國家法律、法規規定的原則加強地方性法規和規章的制定發(fā)布工作，把以人為本、關(guān)愛(ài)生命、關(guān)注安全、安全發(fā)展、清潔發(fā)展、節約發(fā)展等科學(xué)理念體現在地方性法規及政府規章中。同時(shí)，強化安全生產(chǎn)責任制度和責任追究力度。以沈陽(yáng)市為例，全市已連續7年沒(méi)有發(fā)生1次死亡10人以上的特大事故，主要還是得益于落實(shí)市、區（縣）、鄉、村4級安全生產(chǎn)責任制體制和加大對事故責任人的責任追究力度。
5．加強政府及企業(yè)的安全生產(chǎn)投入
一方面是加強政府對安全生產(chǎn)監管隊伍建設的投入，為安全生產(chǎn)監管機構解決在辦公條件、人員編制、監察裝備、通訊設施等實(shí)際工作中的問(wèn)題，打造一支高素質(zhì)的監管干部隊伍；另一方面，企業(yè)要承擔起責任主體的責任，要加強在安全管理、安全設施設備、安全作業(yè)條件環(huán)境建設、員工勞動(dòng)保護、員工教育培訓及員工安全文化活動(dòng)方面的投入，為員工實(shí)現安全勞動(dòng)、體面勞動(dòng)建設一個(gè)好的環(huán)境。
同時(shí)，按照法律法規對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)責任制度的規定，強化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在落實(shí)國家安全生產(chǎn)法律、制度、技術(shù)規范和生產(chǎn)事故責任追究中的主體責任意識。
安全生產(chǎn)工作是一個(gè)系統、科學(xué)的社會(huì )工程，需要全社會(huì )黨、政、工、青、企的齊抓共管，也需要全社會(huì )不同職業(yè)、不同階層人員的共同參與。只要在安全文化、安全法規、安全責任、安全科技和安全投入方面達到安全生產(chǎn)所需要的條件和環(huán)境，事故下降和事故避免才有可能實(shí)現。多發(fā)期不等于易發(fā)期和頻發(fā)期，小事故不一定能釀成大事故和次生事故。
我們的努力會(huì )有回報的，我們對安全生產(chǎn)工作的深入探討和研究一定會(huì )使安全工作少走彎路，提高效率。
編輯 林靜
